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一边，户外广告、河道采砂、停车位经营等公共资源经营权市场化竞拍工作在各地持续推进，哈尔滨道里区27个市场摊区、贵州六盘水钟山区4所寄宿制学校服务中心20年、莆田城厢区2715个停车位经营权相继挂牌拍卖，成为地方盘活存量资产、优化资源配置的重要抓手。

另一边，6月，上交所连发两个书面警示。针对重庆市潼南区农业科技投资（集团）有限公司、安庆市鑫时代资产运营有限责任公司两家城投的公司债券申报材料，明确指出其无形资产入账及评估价值依据不充分、评估方法合理性不足、信息披露不准确等问题。

这两则监管警示为全行业划定了清晰红线：依靠模糊确权、评估注水、核算违规、信息隐瞒包装的经营权资产，已无法通过监管核查。

01

从公开披露案例看合规边界

结合以下案例，当前国企经营权注入的违规问题可归纳为四大类（表1），也是监管核查的焦点：

1.权利确权类：以非正式文件替代法定确权依据，权利期限、边界、收益权存在重大不确定性，企业不具备实际控制权，资产确认前提不成立。

2.评估作价类：收益期设定超法定有效期、收入成本参数脱离市场实际、评估方法与业务模式不匹配，导致价值计量缺乏公允性。

3.会计核算类：不满足确认条件的经营权违规入账、经营权与不动产价值重复计量、摊销与减值计提不规范，造成资产与利润虚增。

表1：国有经营权违规注入盘活披露案例

国有经营权盘活注入，核心是将具备持续经营收益、权属清晰、可市场化运作的存量资源，通过合规程序转化为企业可计量、可处置的表内资产。城望研究院结合全国各地存量资产盘活典型实践案例，按照资源属性、行业归口及运营业态特征，对各类可市场化运作的国有经营权进行系统梳理、整合优化与重新分类（表2）。

表2：各类可盘活的国有经营权

（一）自然资源类

此类经营权依托国有自然资源载体设立，核心特征为：权利取得需具备自然资源主管部门的正式许可或规范的承包经营、特许经营协议，有明确的使用期限、四至范围与开发利用限制；收益水平与资源储量、市场价格直接挂钩，现金流受资源保护政策、行业市场行情波动影响较大。

盘活前提为：符合国土空间规划、生态环境保护及资源开发利用相关规定，资源开发规划明确、权属无争议、开发利用手续完备，不存在生态保护红线、永久基本农田等禁止开发情形。

（二）市政公用类

此类经营权属于城市公共服务范畴，核心特征为：需通过招标、拍卖、挂牌等公开竞争程序取得，由行业主管部门与运营主体签订正式特许经营协议，授权主体、经营期限、服务标准、价格调整机制、绩效考核等核心要素明确；受公用事业价格管制政策约束，收益水平需符合行业监管与公共服务定价要求。

盘活前提为：特许经营授予程序合规、协议要素完整齐备，运营主体具备相应运营资质与专业能力，公益服务保障机制健全，不存在违规转嫁公共服务成本、损害公共利益的情形。

（三）交通物流类

此类经营权依托交通基础设施载体设立，涵盖公路、港口、场站、线路等多种业态，核心特征为：权利取得需符合交通运输行业管理规定，通过特许经营、授权运营等方式授予；收益来源主要包括通行服务收费、场站运营收入、商业配套开发收入等，盈利水平与交通流量、区域物流需求、商业开发能力高度相关，部分项目兼具公益属性与经营属性。

盘活前提为：符合综合交通运输发展规划，基础设施权属清晰，运营安全保障机制健全，授权程序合规，公益服务与商业运营边界清晰，不存在违规挤占公共服务资源、影响交通通行安全的情形。

（四）能源保障类

此类经营权涉及油气、电力、新能源等能源领域，兼具公用事业属性与能源安全属性，核心特征为：权利取得需符合能源行业监管规定与产业政策要求；收益模式以能源产品供应收费、设施运营服务收费为主，现金流受能源价格政策、技术迭代、资源禀赋影响较大，部分新能源项目享有政策补贴支持。

盘活前提为：符合能源发展规划与产业政策导向，项目建设运营手续完备，安全生产保障体系健全，价格机制符合国家能源价格监管要求，不存在违规套取政策补贴、违反能源安全规定的情形。

（五）文旅体育类

此类经营权依托国有不动产、公共文化体育资源或文旅IP载体设立，核心特征为：需与文旅、体育等主管部门签订正式运营协议，明确运营范围、服务标准、收益分配机制及公益服务义务；收益来源涵盖门票收入、场地租赁收入、配套服务收入、IP商业化收入等，盈利水平与运营管理能力、区域消费能级、文旅市场景气度高度相关。

盘活前提为：运营边界清晰明确，公益属性与经营属性有效区分，不存在公益性义务捆绑经营、无偿承担公共服务职能的情形，符合文化遗产保护、公共文化服务保障相关规定。

（六）新型基础设施类

此类经营权依托5G、数据中心、智慧应用等新型基础设施设立，属于数字经济与智慧城市建设范畴，兼具技术属性与公共服务属性，核心特征为：权利取得需符合数字经济发展规划与新型基础设施建设管理要求；收益模式主要包括设施租赁服务、数据增值服务、系统运营服务等，盈利水平与技术迭代速度、场景应用深度、运营服务能力密切相关。

盘活前提为：符合智慧城市建设与数字产业发展规划，数据安全保障体系健全，信息安全与隐私保护措施到位，授权程序合规，不存在违规获取公共数据、损害信息安全的情形。

03

国企经营权合规注入全指南：

针对当前监管划定的红线要求，地方国有企业开展经营权注入与盘活工作，必须坚持合规为先、实事求是原则，将合规管控贯穿标的筛选、权利确权、资产评估、会计核算、信息披露、内控管理全流程，确保经营权资产真实、合规、有效。

（一）严格标的筛选：资产要真，收入要实

当前城投盘活的经营权类资产，按法律属性与授权程序差异可分为特许经营权与一般经营权两类（特别推荐：一文速览丨从经营权到特许经营权：城投如何在合规中“玩转”特许经营？）。前者属于法定行政许可类权利，具有强监管、长周期、公益与经营属性融合的特征；后者属于政府授权的经营性资源使用权，品类繁杂、权属场景多元，是违规注入的高发领域。两类资产的筛选标准与核查重点各有侧重，需分类施策、精准把控，从源头筑牢合规底线。

1.特许经营权

严格对照国家规定的特许经营行业范围，筛选能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域项目，如城镇污水处理、生活垃圾焚烧、城市供水供气、地下综合管廊、收费公路等成熟业态。

严禁将普通市政资源、纯公益服务项目违规包装为特许经营权注入，不得突破行业监管目录擅自扩大特许经营范围，例如普通城市保洁、无收费机制的市政绿化养护等纯政府购买服务类项目，不得纳入特许经营权盘活范畴。注意以下几个方面：

1️⃣特许经营权收益实行“使用者付费+可行性缺口补助”模式，筛选时需重点核查价格机制与财政支付的合规性：

2️⃣使用者付费标准需取得物价部门定价批复，明确调价周期与调价机制，不得脱离成本监管与社会承受力虚高定价；

3️⃣涉及财政缺口补助的，需核实补助资金是否纳入中长期财政预算管理，是否与绩效考核结果挂钩，严禁以特许经营名义约定固定回报、兜底收益，杜绝新增地方政府隐性债务。

4️⃣同时严格区分特许经营收益与财政补贴，不得将政府专项补贴、建设补助等一次性资金计入经营权持续收益，确保收益来源真实可持续。

2.一般经营权

严格区分公共资源的公益属性与经营属性，不得将纯公益性公共资源违规包装为经营性资产。例如无配套经营设施的市政道路、开放式城市绿地、无收费机制的公共广场等纯公益空间，不得通过拆分权益、包装场景等方式违规计入可经营资产。

优先筛选具备明确经营场景、可产生稳定使用者付费的标的：如具备收费条件的公共停车场、可对外租赁的物流场站与商铺、有门票及配套服务收入的景区、有明确租赁收益的智慧灯杆广告位等，确保资产具备天然的经营属性与盈利基础，从源头避免“为做资产而造资产”的虚增行为。

（二）规范确权程序：程序合规，授权有据

1.特许经营权

特许经营权授予必须履行“实施方案编制-多部门联合审查-政府审定-公开招标/竞争性谈判-签订特许经营协议”的法定流程。筛选标的时需逐一核查程序完备性：

1️⃣重点核实是否取得行业主管部门出具的实施意见；

2️⃣是否履行公开竞争程序；

3️⃣是否签订正式《特许经营协议》；

4️⃣坚决杜绝以政府会议纪要、框架协议、合作意向书替代法定特许程序的项目。

2.一般经营权

重点核查授权文件的规范性，授权主体应为县级以上人民政府或其授权的国资、行业主管部门，需出具正式授权文件或签订书面经营协议，明确约定经营范围、经营期限、收益归属、双方权利义务等核心要素，杜绝模糊表述。

严禁以无文号政府便函、领导批示、口头承诺作为确权依据，严禁授权期限超出资源本身的使用期限。对期限较短的经营权，需核实到期后的续期政策与优先权利，合理评估权利存续稳定性，避免因授权随意性导致资产权利缺乏保障。

核心要求是牢牢守住不新增隐债的底线，从源头防范新增地方政府隐性债务风险。

一方面，优先采用国有资产无偿划转、经营权作价增资入股等符合国资监管规范的路径实施资产注入，严禁采取政府预付高额回购款、承诺远期收益补偿等违规运作模式。

另一方面，避免“财政纳入预算兜底弥补经营亏损”“约定固定保底收益”等条款，不得在协议中设置政府承担刚性偿付责任、固化政府支出义务的内容，确保协议约定严格契合市场化运营原则。

（三）科学评估作价：方法要对，参数要真

资产评估是确保经营权价值公允的关键环节，需严格遵循资产评估准则规范开展。

2️⃣要审慎设定评估参数，收益期限不得超过经营权法定有效期与协议约定期限；收入参数需对标公开市场价格、结合历史运营数据合理预测，不得脱离市场虚高定价；成本参数需完整覆盖运营成本、税费、管理费用等各类支出，不得遗漏核心成本项。

3️⃣要规范评估过程管理，选聘具备相应资质与行业经验的评估机构，加强对评估过程的监督与评估结果的复核，对评估价值与市场水平存在显著差异的及时调整修正，确保评估结果公允合理。

（四）规范会计核算：计价准确，减值及时

严格执行《企业会计准则第6号——无形资产》等规定，确保财务信息真实准确。

1️⃣要严格资产确认标准，只有同时满足“经济利益很可能流入企业”“成本能够可靠计量”两项条件，且企业已实际取得经营权控制权、具备完整确权依据的，方可确认为无形资产，严禁不符合条件的资产违规入账。

2️⃣要规范资产价值计量，准确区分经营权与依附的不动产、基础设施价值，避免重复计量；无偿划拨取得的经营权需按评估价值等合规方式确认入账价值，相关依据需充分完备。

3️⃣要规范后续计量工作，合理确定无形资产摊销期限，摊销期限不得超过经营权剩余有效期限，摊销方法需反映无形资产经济利益的预期实现方式；定期开展资产减值测试，对收益不及预期、权利存在瑕疵的资产及时计提减值准备，如实反映资产真实价值。

（五）强化信息披露：真实准确，完整披露

严格遵守监管要求，真实、准确、完整披露经营权资产相关信息，尤其是在公司债券申报、定期报告等中。

1️⃣要全面披露确权情况，详细说明经营权的取得方式、授权主体、协议核心内容、权利期限与边界，如实披露权利是否存在瑕疵、是否存在到期无法续期风险等情况，严禁隐瞒确权依据不充分等问题。

2️⃣要充分披露评估信息，说明评估方法选择依据、核心评估参数取值、评估假设前提，重点揭示评估假设的不确定性及对资产价值的影响，不得隐瞒评估参数脱离市场实际等情形。

3️⃣要充分揭示运营风险，客观披露经营权的收益模式、盈利稳定性、政策影响因素及潜在风险，帮助投资者合理判断资产质量与企业偿债能力，避免误导投资者决策。

（六）健全内控机制：全程管控，闭环运行

将合规要求嵌入各环节，实现风险闭环管控。

1️⃣要明确职责分工，厘清资产、财务、法务、业务等各部门在经营权盘活工作中的职责边界，建立协同工作机制，形成管控合力。

2️⃣要完善合规审查机制，对经营权注入全流程开展合规性审查，重点核查确权程序、评估作价、会计核算、信息披露等环节的合规性，及时发现并整改违规问题。

3️⃣要强化后续运营管理，注入经营权后切实开展运营工作，落实运营主体责任，提升运营管理能力，确保资产产生真实稳定的现金流，避免“只注入、不运营”的空转现象。

4️⃣要建立风险应对机制，动态跟踪监管政策变化与行业监管动态，定期开展经营权资产风险排查，针对权利到期、政策调整、收益不及预期等风险制定应对预案，切实防范风险传导。

监管越严，合规越不是捆住手脚的绳子。它让每一笔资产都经得起问、经得起看。风浪大的时候，合规就是那条底线，守住了，才踏实。