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从9.24亿元30年低空经济特许经营权引发全网质疑，到招标公告下架、官方澄清，再到如今机场项目实质推进，这个鲁中小县城的探索，始终伴随着争议与误解。

很多人只看到了“卖天空”的噱头，却没读懂这套操作背后县域发展新兴产业的务实逻辑，以及地方城投在其中的角色转型。

对正处在化债攻坚与转型阵痛中的县域城投而言，平阴模式更像一个具象的参照：不用靠财政砸钱堆政绩，不用盲目跟风造产业园，踩准合规边界、盘活公共资源、做透运营体系，小县城也能在低空经济的赛道上找到自己的生存空间。

9.24亿元，买30年“低空运营权”，到底值不值？

根据《平阴榆山机场项目初步设计》招标公告，项目用地约172亩，计划新增建筑面积1.2万平方米，主要建设：

也就是说，核心建设内容分为三类：一是机场核心硬件，包括航管楼、塔台、机库、停机坪及动力配套；二是空管技术系统，涵盖通信、监视、气象设备及无人机智能调度系统；三是运营配套空间，包括业务楼、空勤楼等服务设施。

这些看得见的硬件，只是9.24亿对价的一部分。真正值钱的，是看不见的“软件”，也就是整套县域低空飞行的运营规则、调度机制、安全管理体系与场景运营权限。

过去很长一段时间，国内低空经济陷入一个怪圈：各地都在疯狂建产业园、买无人机、搞飞行表演，却始终解决不了“不敢飞、飞不远、赚不到钱”的痛点。根源就在于，全行业都在忙着造“飞机”，却没人修“航路”、定“交规”。

平阴做的，恰恰是补全这块最核心的短板。

9.24亿买下的不是一片天空的所有权，而是一整套可以稳定开展业务的“商业基础设施”：有合规的机场作为起降载体，有统一的调度系统协调飞行，有明确的权责边界划分风险，有覆盖全域的应用场景可以落地。不用再一趟趟跑审批，不用再担心跨区域飞行受阻，不用再为安全责任权责不清发愁。

低空经济的机场、调度系统、运营体系，就是面向未来的“新型城市基础设施”。而这套建体系、定规则、做运营的逻辑，才是低空经济最稀缺的资源。

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平阴模式的启示：

对广大区县城投而言，平阴模式最大的价值，不是提供了一个可以照搬的低空经济模板，而是给出了一套县域发展新兴产业、城投实现转型的可行思路：不用盲目追风口、不用大额砸资金、不用政府兜底，找准资源禀赋、踩准合规边界、用市场化机制盘活资源，小县城也能做出可持续的产业生意。

（一）首要前提：踩准特许经营的合规红线

这也是平阴模式最值得推敲的地方。它没有触碰“空域国家所有”的红线，也没有随意扩大特许经营的定义边界，而是牢牢锚定“机场设施运营+低空服务管理”的核心，本质是公共资源运营权的有偿出让，符合公共资源交易的监管范畴。

这刚好对应了当前特许经营领域的整治要求：合规的特许经营，必须有真实的运营内容、明确的收益来源，不能是包装出来的融资工具；不能把普通经营权随便套上“特许”的外壳，更不能靠财政兜底还款形成隐性债务。

平阴的做法，是让特许经营回归了“运营服务授权”的本质。

对城投而言，这也是参与新兴产业的核心底线：所有模式创新，都必须建立在合规的基础上，不能为了做业务踩隐性债务红线，更不能为了政绩搞虚假包装。

（二）核心思路：县域竞争走差异化路线

大城市发展低空经济，可以靠科研资源、靠产业集群、靠财政投入，拼的是资金和人才。但县域没有这些优势，盲目照搬大城市的路径，砸钱建产业园、引龙头企业，大概率会沦为政绩工程。

平阴的思路很清晰：不和大城市拼硬件、拼产业，而是发挥县域空域开阔、干扰少、场景全域覆盖的天然优势，走“规则先行、运营突围”的路线。用30年的长期特许经营权，吸引社会资本投入体系建设，不用地方财政持续输血，也能把产业架子搭起来。

这对县域城投极具借鉴意义：转型不用贪大求全，不用什么热就做什么，要找准本地的比较优势。

例如，有农业基础的，可以做低空植保、农林巡检的场景运营；有文旅资源的，可以做低空观光、文旅飞行；有工业厂区的，可以做工业巡检、物流配送。从小切口切入，先做通商业闭环，再逐步放大规模。

（三）角色转型：城投从“建设者”转向“整合者”

在平阴模式里，地方国资平台的角色定位非常清晰：负责前期基建投资、公共资源协调、项目统筹推进，然后通过公开招标引入专业运营方，由市场主体负责具体的商业化运营。

城投不用亲自下场做不擅长的航空运营，也不用承担全部的经营风险，而是做好“搭台者”和“整合者”：把土地、空域协调权、公共场景这些分散的公共资源整合起来，打包成可市场化运营的资产包，再通过特许经营的方式交给专业团队运作。

这种模式对县域城投来说转型成本最低、风险最小：

一方面盘活了存量资源，原本闲置的郊野土地、低效的公共场地，都可以整合进低空项目，变成能产生收益的经营性资产，增加现金流助力化债；

另一方面拓展了收入来源，从一次性的工程建设利润，转向长期的资产租金、运营分成、产业配套服务收益，收入结构更稳定，也更符合市场化转型的方向。

平阴的低空经济故事，才刚刚翻开第一章。机场还在设计阶段，9.24亿的特许经营权最终能否跑通商业闭环，还需要时间的检验。

但不可否认的是，它为县域发展新兴产业、为城投转型，提供了一种完全不同的可能性。真正的转型，从来不是换赛道，而是换逻辑，也就是从靠政府背书的建设逻辑，转向靠市场运营的生意逻辑；从追求短期规模扩张，转向追求长期可持续收益。