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乍一看，零售业与城投，似乎是两条平行的河流。一方是货架、客流、消费体验，另一方是土地、基建、资产运营，交集寥寥。

但如果把这份文件放在“扩大内需”的大背景下来读，放在城市更新从“拆建”转向“运营”的趋势下来读，放在城投手里那大量亟待盘活的商业设施、社区配套、低效空间里来读，两股水流，其实正在悄然交汇。

文件提出：利用现代商贸流通体系建设试点等政策推动商业设施空间重构、业态更新、数智化改造，发展非标准化商业，提升社区商业，完善适老商业。

这一部署恰好与《城市更新“十五五”规划》要求深度衔接，

对城投而言，这意味着什么？

过去，城投建商业设施，思维是典型的“房东逻辑”：把物业建好，租出去，收租金，剩下的交给市场。社区底商租给小超市，商业街区租给品牌连锁，地下空间划成格子铺。至于租户活得怎么样、业态有没有竞争力、消费者买不买单，那不是城投要操心的事。

但现在，逻辑变了。文件强调的不是“新建”，而是“重构”“更新”“改造”。商业设施的核心价值，早已不是建筑本身，而是场景体验与运营能力。

对城投来说，这恰恰是可以大展拳脚的领域：

一方面，依托城市更新业务的存量资源，对老旧步行街、传统商圈、闲置商业楼宇进行“留改拆”升级，不再大拆大建，而是围绕消费需求做空间重构、业态焕新，打造特色化、非标准化的消费场景，同步争取现代商贸流通体系建设试点等政策资金支持；

另一方面，锚定一刻钟便民生活圈、县域商业体系建设等民生赛道，补齐社区超市、菜市场、便民店等业态短板，布局适老商业等细分领域，既承接公共服务职能，又通过精细化运营实现稳定收益，让过去“重建设、轻运营”的存量资产，真正变成能持续产生现金流的运营资产。

02“零售+”：跨界融合的想象力，

文件提出：推动零售与餐饮、文化、娱乐、体育、旅游等融合发展，打造“零售+”新生态。

这意味着，零售行业的竞争，早已不是单店、单业态的比拼，而是综合消费生态的较量。

城投手里，恰恰不缺“+”的那部分资源。作为地方国资平台，城投大多手握文旅景区、体育场馆、文化场馆、步行街、公园等多元公共资源，具备天然的跨业态整合能力，也有承接政策落地、协调区域资源的体制优势。国企区域整合能力+政策落地执行能力，正是城投打造“零售+”生态的核心底气。

过去很多城投的商业、文旅、体育板块各自为战，资源分散、协同不足，没能形成消费合力。借此次新政的东风，城投完全可以打破内部业务壁垒：

• 比如在运营的历史文化街区，整合零售、特色餐饮、非遗文创、沉浸式演艺、体育休闲等业态，打造“零售+文旅”的主题消费街区；
• 在县域商业升级中，联动乡村振兴资源，把本地农产品、民俗文化融入零售场景，打造“农商文旅”融合的消费节点；
• 甚至可以对接首店经济、首发经济，依托国资平台的信用优势和资源整合能力，引入品牌首店、策划首秀首发活动，提升区域消费能级。
  03“零售模式转型”：

文件提出：发展深度联营、自采自营、批零兼营、制造型零售，创新全渠道零售、即时零售、“线上引流+线下成交”等模式。

过去城投做商业，核心收入来源是物业租金，本质是“房东思维”，盈利能力受招商情况、市场行情波动影响大，也没能深度参与到零售产业链的价值分配中。而此次新政鼓励的模式创新，恰好给了城投跳出“收租逻辑”、向产业链要收益的机会。

参考部分地方国企在农产品领域的成熟实践，城投完全可以依托本地资源和载体优势，向产业链上下游延伸：

一是做深供应链服务，依托本地农产品、特色产业资源，搭建集采平台，发展自采自营、批零兼营，对接大型商超、生鲜电商平台、MCN机构，打通“产地-渠道-终端”的链路，既帮本地产品拓销路，也赚取供应链服务收益；

二是做新渠道模式，结合手里的社区商业、园区载体，布局即时零售的末端节点，发展“线上引流+线下成交”的全渠道零售，甚至联动本地商家打造区域化的零售服务平台；

三是探索制造型零售，依托地方产业园区、制造业基础，打造“前店后厂”的融合业态，把产业优势转化为消费优势。

文件提出：推广“人工智能+”，拓展智能导购、低空配送、无人售货等场景。

这一部署，恰好与城投当下布局的低空经济、智慧城市等新赛道形成了战略协同。

近年来，很多城投都在布局智慧城市、低空经济基础设施，但普遍面临“重建设、轻应用”的问题：数字基建、低空设施建起来了，却找不到落地的应用场景，难以产生运营收益。而零售业的数智化升级，恰好给这些新基建提供了绝佳的应用出口。

城投要做的，不是去搞算法研发，而是当好“场景供给方”和“基础设施运营方”。

一方面，结合智慧商圈、智慧社区建设，在商业载体中布局智能导购、无人售货、智慧收银等设施，打造数智化消费场景；

文件提出：强化平台领域经营者集中反垄断审查，维护公平竞争秩序。

过去一段时期，线上平台凭借流量优势、资本补贴快速扩张，挤压了线下实体零售的生存空间，也导致地方商业市场出现“流量内卷、价格内卷”的乱象，很多深耕本地的实体商家经营困难，纯市场化的商业项目也面临恶性竞争的压力。

而强调公平竞争的政策导向，本质是让市场竞争回归商业本质：不再靠资本补贴、流量垄断取胜，而是靠服务质量、运营能力、场景体验说话。这对城投而言是重大利好：

一方面，城投的核心优势是资源整合、场景运营和民生保障，不靠低价补贴、恶性竞争拓展市场，公平竞争的环境能让城投的运营能力真正发挥价值；

另一方面，政策明确了国企的市场化主体地位，城投可以平等的市场主体身份参与零售领域竞争，比如在便民菜市场、社区便利店等薄利但民生属性强的领域，市场化主体不愿布局的地方，城投可以托底运营，既保障民生，又实现微利可持续的经营。

文件提出：鼓励国有企业按市场化方式盘活商业设施，延长租赁期限。

最后一条值得单独拎出来，这句话不长，但信息量极大。

当前，各地城投普遍持有大量存量商业资产，包括闲置商业楼宇、老旧市场、社区配套商业、园区商业等，但很多资产因为产权分散、用地性质限制、租赁期限短等问题，难以进行深度改造和专业化运营，资产收益率偏低，甚至沦为低效无效资产。

此次新政从用地、产权、运营等多维度给出支持，为城投盘活商业资产打开了操作空间：

一是用地与功能松绑。商业改造项目允许土地用途兼容、建筑功能混合，过去很多因用地性质限制无法调整业态的存量资产，现在可以通过功能混合改造，植入零售、文旅、体育等多元业态，提升资产价值。

二是租期与产权支持。延长租赁期限、支持产权归集整体改造，解决了过去租期短、运营商不愿投入改造的痛点，城投可以通过产权归集、长期租赁的方式，引入专业运营团队合作，对资产进行整体改造升级，实现资产增值。

三是退出渠道畅通。文件同时支持消费基础设施发行基础设施REITs，城投可以将盘活培育成熟的商业资产，对接REITs发行，实现“投融建管退”的闭环，既盘活了存量资产、回笼了资金，也能降低杠杆率，助力化债攻坚。

结语：城投做商业的逻辑，真的变了

整体来看，这份零售业创新发展的意见，既是国家扩内需、促消费的重要部署，也是地方城投转型的重要机遇。

零售业创新发展的每一个方向，例如场景再造、业态融合、模式转型、智能应用等，都对应着城市资产运营能力的一次升级。

零售业需要创新，城投需要转型。钥匙已经递到手里了，开不开门，看自己的本事。