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2026年4月，国务院办公厅印发的《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号，以下简称“13号文”）是继2023年“35号文”和2024年“47号文”之后地方政府投融资领域又一份具有全局影响的重要文件。本文从城投行业的视角出发，围绕三个问题展开分析：

• “13号文”究竟改变了哪些制度规则？

• 这些变化对城投产生了哪些具体影响？

• 城投应如何应对？

提要如下：

要准确理解“13号文”的政策含义，需要将其放到2023年以来地方政府投融资政策的整体框架中加以审视。

2023年国务院办公厅发布的“35号文”是这一轮政策调整的起点，其核心内容是对融资平台公司进行分类管理，明确不同类型平台的融资政策边界，要求金融机构加强融资平台新增融资的审批管理。“35号文”的政策着力点在于金融供给端，解决的是由谁提供资金以及以何种条件提供资金的问题。从实际效果来看，“35号文”出台之后，城投的债券发行和银行信贷都出现了明显的收紧态势。

2024年国务院办公厅发布的“47号文”则将政策重心从金融端转移到了项目端。该文件在十二个重点省份推行政府投资项目的分类管理，对高风险地区的政府投资项目实施更为严格的管控，要求对高债务风险地区的政府投资项目进行提级审批，暂停或限制部分类型的项目建设。“47号文”的政策逻辑在于，既然债务问题的根源在于投资端的冲动，那么管住投资源头就是控制债务风险的最直接手段。但是“47号文”的适用区域仅限于十二个重点省份，对于其他地区的政府投资行为约束力相对有限。

2026年“13号文”的出台实现了政策覆盖范围从区域试点到全国统一的跨越。与“35号文”着重融资端管理和“47号文”着重重点项目端的定位不同，“13号文”聚焦于投资审批制度本身，在全国范围内建立了一套统一的覆盖投资全生命周期的审批管理规则。从政策定位来看，“13号文”的制度设计更为全面，涵盖了政府投资和企业投资两个领域、审批和监管两个环节、中央和地方两个层级。如果说“35号文”和“47号文”是对特定问题的针对性治理，那么“13号文”就是对投资审批制度的系统性升级。三个文件的功能分工也较为明确：“35号文”管融资入口，“47号文”管高风险地区的项目出口，“13号文”管全国范围的审批过程。

值得注意的是，2025年自然资源部出台的“38号文”从土地供给端对城投的传统业务空间进行了压缩。该文件提出新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这对城投长期以来依赖土地整理和房地产开发获取收益的业务模式产生了直接冲击。“13号文”与“35号文”、“47号文”和“38号文”叠加在一起，形成了融资端、项目端、土地端和审批端四个维度相互配合的政策约束格局。

当前，城投面临的不是某一方面的单项政策收紧，而是外部经营环境的系统性变化，这种多维度政策合力使得城投传统的生存方式面临前所未有的挑战。

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“13号文”制度框架

“13号文”涉及十个方面的改革内容，其中与城投行业直接相关的主要集中在以下几个方面：

（一）政府投资项目审批权限的重新配置

“13号文”按权责一致原则，重新划分省、市、县三级政府审批权限，对重点地区、重点领域的政府投资项目实行提级论证管理。。

区县级政府原来可以自行审批的项目，现在需要经过地市级甚至省级层面论证把关，从源头上防范债务风险，矫正央地财权事权失衡导致的地方投资冲动。

对于区县级城投而言，审批环节延长，项目推进的不确定性随之增加。

（二）政府投资项目审批程序的严格规范

“13号文”重申政府投资项目须严格履行项目建议书、可研报告、初步设计和投资概算的审批程序。

在实际执行中，过去大量城投项目并未完整执行这一程序，尤其在概算管控方面流于形式。此番明确规定，意味着各地在执行层面的随意性空间将被压缩。

更值得关注的是，文件明确要求规范审批项目范围，凡是由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，一律不得通过国有企业以企业投资核准或备案形式规避政府投资项目审批，这是对城投行业影响最为直接的条款。

当判断项目性质的标准不是投资主体的名义身份，而是项目的资金来源和偿债责任归属，这种实质重于形式的认定标准直接封堵了城投在政府投资和企业投资之间进行灵活切换的制度空间。

（三）政府投资项目决策终身负责制的确立

“13号文”提出实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失或恶劣影响的领导人员和直接责任人员，不论调离、退休，一律严肃追责。

这一制度安排将个人职业责任与投资决策刚性绑定，对地方政府领导和城投高管的决策行为产生了深刻影响。过去，城投决策常陷于“集体议事、无人担责”的困境，项目成了皆大欢喜，项目砸了则因周期长、人事更迭而不了了之。

终身负责制的确立，意味着每一位参与者都须为自己的签字负责，责随人走，无处可避。

（四）企业投资项目核准管理的调整

“13号文”将非安全主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目以及公共体育场馆和会展场馆等企业投资项目，核准权限上收至地市级以上政府。将近年来城投普遍布局的文旅及大型场馆类投资，纳入更为严格的监管框架中。

随着产业转型的推进，此类项目因投资大、周期长、回报慢，成为不少城投的重点方向文旅综合体、体育中心、会展中心屡见不鲜。核准权限上收后，合规审查与产业政策评估势必趋严，各地城投须重新审视此类项目的可行性与审批风险。

与此同时，针对此前备案管理宽松、约束不足等问题，“13号文”要求加强备案信息完整性、产业政策符合性双重核查；严格约束备案信息变更频次，防止通过变更备案信息规避监管；设立长期未开工项目备案撤销机制，清退无实际建设计划的空备案项目，清退“僵尸备案”。

备案门槛抬高、过程监管收紧，意味着过去“先备后改、备而不建”的老路已经走不通，各地城投须尽快适应从宽进松管到严审严退的规则之变。

（五）产业政策与要素审批的协同联动

“13号文”强调产业政策与要素资金管理政策的协同联动。对无序竞争领域可临时叫停核准与备案，同时要求要素审批权限与项目核准层级同步上收。

这一规定使投资审批不再是一个孤立的技术性环节，而是与产业政策紧密关联的综合管理环节。城投今后谋划产业投资，不仅要算经济账，更要将政策风向一并掂量，审慎而行。

（六）存量资产盘活

在存量资产盘活方面，“13号文”提出拓宽权益型和股权类融资渠道，通过发行基础设施领域不动产投资信托基金等方式积极盘活存量资产，进一步健全基础设施和公用事业价费机制以保障项目可持续运行。

这一安排为持有优质基础设施资产的城投提供了新的资产处置和资金循环路径。

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13号文对城投行业的影响分析

（一）业务端

“13号文”最直接的影响是终结了城投在政府投资与企业投资之间的摇摆。

过去，城投在业务运作中形成了“两副面孔”：当一个项目需要政府信用背书来获取融资时，城投倾向于强调其承担的政府职能；当一个项目需要绕开政府投资的严格审批时，城投又倾向于突出其市场化企业的身份。

这种左右逢源的生存模式，在“13号文”落地后将彻底失效。要么严格按政府投资项目管理，接受全流程审批、概算管控、审计监督和责任追究；要么真正实现市场化运作，以自有资金和市场化融资推进项目，不再依赖政府信用的隐性背书。

从实际操作来看，这一规定的影响体现在三个环节。

在项目前期阶段，城投需要对拟开展项目进行更加审慎的投资性质判断，明确项目属于政府投资还是企业投资并据此准备相应的审批材料。

在项目审批阶段，随着审批权限的上收和程序的规范化，城投需要面对更加漫长的审批周期和更加严格的审核标准。

在项目执行阶段，对于被认定为政府投资的项目，城投将面临更加严格的概算管控和审计监督。

（二）融资端

“13号文”对城投融资能力的影响不是直接的融资规则调整，而是通过改变城投的信用基础来实现的间接传导。

长期以来城投融资能力的基础是地方政府信用的隐性背书，“13号文”从三个方面逐步改变这一状况。

第一，严格政府投资项目审批程序，在政府投资项目和城投投资行为之间划出清晰的责任边界，城投难以再借政府项目之名获取超出自身信用的融资便利。

第二，终身负责制使地方政府领导在项目决策上更加审慎，对城投项目的支持意愿可能随之下降。

第三，提级论证制度削弱了地方政府对城投项目的直接掌控能力，项目的审批通过率和推进节奏面临更大的不确定性。城投的融资能力将越来越不绑定于地方政府信用，而是取决于自身拥有的优质资产和真实运营现金流，那些主要依赖政府回购和代建业务收入的城投融资端面临的压力将进一步加大。

在传统融资渠道收窄的同时，“13号文”在盘活存量资产方面释放了积极信号，提出鼓励通过基础设施领域不动产投资信托基金等工具盘活存量资产，拓宽权益型和股权类融资渠道。

但是这类金融工具对基础资产的合规性、运营效率和现金流稳定性都有较高要求，城投要利用好这一工具需要在资产确权、手续补办和运营能力提升等方面进行前期准备，短期内能够满足发行条件的城投数量有限，这一渠道的融资效果需要在中长期内逐步显现。

（三）项目端

概算刚性管控和决策终身负责制的双重约束，将深刻改变城投的项目选择方向。过去那种先把项目规模做大、再想办法解决资金的粗放模式，将在新规下寸步难行。

未来，城投在项目筛选中将更加注重三个维度的评估：一是财务可行性——项目的投资回报率、现金流覆盖能力是否达标；二是战略契合度——项目是否与地方产业规划、城市发展战略方向一致；三是风险可控性——项目是否存在政策合规风险、市场波动风险等。那些前期论证充分、运营方案扎实、回报机制清晰的项目，将在审批和融资环节获得更多支持。

（四）区域格局

“13号文”对不同层级、不同地区的城投影响存在显著差异，省级和地市级优质平台受到的影响相对有限，而区县级弱资质平台面临的冲击最为突出，区域分化将进一步加速。

对于东部发达地区、省级或地市级的优质平台而言，其资产质量好、经营能力强、融资渠道多，并且长期以来的项目运作规范性相对较好，多数项目的操作已经按照较为规范的审批程序进行，“13号文”的调整对其日常业务运作的影响相对可控。同时这类平台在对接金融机构和争取创新融资工具方面也具有更强的资源和能力，在行业分化的趋势下有望进一步巩固其市场地位。

对于位于中西部地区和区县层面的弱资质城投而言，形势则更为严峻。这些平台普遍存在资产规模小、经营能力弱、专业人才不足和融资渠道单一等结构性问题，在日常运作中高度依赖地方政府直接推动的项目资源，项目审批程序的简化和灵活执行是其业务能够维持运转的重要条件。“13号文”带来的审批权限上收和程序规范化直接压缩了这类平台的项目获取能力。同时终身负责制可能使地方政府在决策支持上更加谨慎，进一步削弱了这类平台的业务基础。

（一）根据自身条件差异化转型

面对“13号文”带来的政策环境变化，不同层级的城投需要根据自身条件选择差异化的转型路径。没有一种转型方案适用于所有城投，每个平台都需要在自身的资源基础、区域条件和能力积累之上找到适合的发展方向。

对于省级和地市级的核心平台而言，转型方向可以聚焦于国有资本投资运营公司的定位。这类平台拥有较强的资产基础、多元化的融资渠道和专业化的管理团队，具备向产业投资和资本运作方向转型的条件。

具体可以从以下几个方面着手：

一是优化资产结构，通过资产划转和股权收购等方式增加经营性资产的持有比例，降低对政府回购和代建业务的依赖。

二是提升投资管理能力，建立专业的产业投资团队，围绕地方产业规划进行战略性的投资布局。

三是积极对接资本市场创新融资工具，利用基础设施领域不动产投资信托基金和资产证券化等方式盘活存量资产，实现从投资到建设到运营再到退出的完整资金循环。

对于区县级城投而言，转型的重点应当放在城市综合服务运营商的定位上。这类平台在产业投资和资本运作方面的能力相对有限，但在本地区的公用事业和城市资产管理方面具有天然优势。

具体的转型方向可以包括：

一是整合区域内供水供热、污水处理和垃圾处理等公用事业资源，通过规模化运营提升效率，形成稳定的现金流来源。

二是承接产业园区和保障性租赁住房等资产的运营管理，从单纯的项目建设向资产运营转变。

三是盘活持有物业和城市公共资源，通过出租和经营等方式获取持续性收入。这些业务虽然单体利润水平不高，但具有现金流稳定和风险较低的特点，适合区县级平台作为转型的基础支撑。

对于缺乏实质经营能力和优质资产的空壳类平台而言，主动寻求被整合可能是更为务实的选择。在当前政策环境下，这类平台继续独立运营的难度在加大，与其被动等待不如主动对接上级平台或区域内的其他优质平台，通过资产整合和股权合并实现平稳过渡。对于地方政府而言，推动这类平台的整合也有助于优化区域内的国有资本布局和债务风险管控。

（二）优化投资决策体系

无论选择哪种转型路径，城投都需要在投资决策能力方面进行相应的提升。

首先，应建立更加规范和审慎的内部投资决策流程。在项目启动前应进行充分的市场调研和可行性论证，对投资回报、现金流状况和风险因素进行较为全面的分析。在项目实施过程中应建立动态跟踪和信息报送机制，及时掌握项目进展和资金使用情况。在项目运营阶段应建立绩效评估和反馈机制，将运营数据用于指导后续投资决策。

其次，应加强合规管理能力建设，建立常态化的政策跟踪和研判机制，密切关注配套细则的出台情况，及时调整自身的投资策略和业务布局。特别是在项目前期论证阶段，应主动对标政策要求，提前规避合规风险。

最后，应注重专业化人才队伍的培养和引进，特别是在产业投资、资产运营和资本运作等新兴业务领域，人才储备是转型能否成功的关键支撑条件。

（三）存量资产经营

在新增项目审批趋严的背景下，城投应将更多精力放在存量资产的经营和管理上。

对于已经建成的基础设施和公共服务资产，可以通过提升运营效率、拓展收费来源和降低成本支出等方式提高资产的经营效益。

对于那些具备稳定现金流的优质资产，可以研究通过基础设施领域不动产投资信托基金和资产证券化等工具进行盘活，实现资金回笼和再投资。

同时城投应系统梳理自身持有的存量资产，对具有稳定现金流的资产进行分类盘活。具备条件的基础设施资产可推动发行不动产投资信托基金，暂不具备条件的资产可通过资产证券化等工具实现融资，这既是盘活沉淀资产的有效手段，也是向资产运营模式转型的重要路径。

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结语

改革从来不是一蹴而就的。对于城投行业而言，“13号文”带来的审批权限上收、程序规范化和责任终身制等制度安排在短期内确实增加了项目推进的难度和融资的压力，但从长期发展的角度来看，这些制度安排恰恰是推动城投行业走向规范化、市场化和可持续发展的重要保障，是政策倒逼的结果，也是行业进化的必然。