收藏丨2025年回头看：中国式化债——湖北篇
作为中部崛起战略核心省份，依托“九省通衢”的区位优势与“科教大省+产业强省”的双重支撑，湖北省在债务管理与化债实践中探索出独具特色的路径，其经验与成效值得关注。
特别地，值此岁序交替、万象更新之际，城望研究院立足区域经济发展研究前沿，聚焦当前市场核心关切，特推出《2025 年回头看》系列深度内容，以专业视角复盘过往、洞察趋势，为各界搭建优质交流与参考平台。往期内容推荐：
收藏丨2025年回头看：国资国企相关政策合集（下）（附PDF下载）
“十四五”时期，面对经济下行压力持续向财政传导、支出刚性增长和风险隐患凸显等压力，湖北省各级财政部门咬定目标不动摇，坚持在发展中化债、在化债中发展。2025年更是凭借“三资三化”再次“出圈”，引发新的广泛关注，湖北省在债务管控与化债措施上有哪些创新实践？
01债务现状：总体可控，区域特征显著
截至2024年末，湖北省政府债务余额为为18586.1亿元，同比增长18.95%，为限额21372.69亿元的87%。地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）和地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）分别为149.52%和30.97%，同比分别上升14.12个百分点和2.97个百分点，在31省中分别排名第9位和第7位。
从债务结构来看，一般债务余额6068.1亿元，为限额6420.29亿元的94.5%，约占全省债务余额的32.6%；专项债务余额12518亿元，为限额14952.4亿元的83.7%，约占全省债务余额的67.4%。
从债务风险来看，湖北省政府债务负担有所上升，但整体处于全国中低水平，政府债务风险总体可控。2025年，财政部下达湖北省的新增政府债务限额2141亿元（一般债419亿元；专项债1722亿元）。2025年湖北省级重点建设项目960个、总投资3.98万亿元，主要分为重大产业、重大基础设施、重要民生环境三大类。新增债务限额资金将为重点建设项目提供了重要的资金支持和有力支撑。
从债务资金投向看，全省政府债务资金投放始终坚持民生导向，聚焦公益性项目建设，资金投向呈现“强基础、补短板、惠民生”的特点。
根据2024年新增专项债投向，资金主要集中于市政和产业园区基础设施。
图1：湖北省2024年新增专项债投向
1.大财政体系：构建统筹联动新机制
随着经济发展阶段转变，土地财政与粗放型投资驱动模式已难以适配新发展要求，地方债务治理面临新挑战。湖北省以化解债务为切入点，自2023年9月启动大财政体系建设。
大财政体系是以化解地方债务风险为切入点，构建以规划为导向、以国有“三资”为基础、以有效债务为锚定，以供应链平台体系为载体的财政、金融、投资统筹联动机制，以政府投资带动社会投资，构建高质量发展动力循环机制，形成“有效资产—有效债务—有效投资—新的有效资产”良性循环。
以国有“三资”为基础：对全省范围内的国有资产、资金、资源进行全面盘点、清理和整合，摸清家底，编制“一本账”“一张表”，实现对国有“三资”的集中管理和统一调配，提高资源的利用效率。
以有效债务为锚定：建立科学合理的债务管理机制，对债务进行有效管控，防范和化解债务风险。同时，将债务与投资、发展紧密结合，使债务成为推动经济发展的有效工具，实现债务的可持续性。
财政金融投资统筹联动：打破财政、金融、投资之间的壁垒，建立起三者之间的协同机制，形成资金的良性循环和高效运作。通过财政资金的引导作用，带动金融资本和社会投资，共同支持经济社会的发展。
通过大财政体系建设，湖北省历史上首次基本摸清政府家底，累计清理出高达21.5万亿元的国有资源、资产和资金，初步实现了财政资源统筹的“集聚效应”。
2.三资三化：激活存量价值新范式
图2：“三资三化”正向循环
04化债举措：控增量、化存量的双向发力
（一）遏制增量：筑牢债务扩张“防火墙”
一方面，严格管控新增债务。搭建专项债券全生命周期管理平台，全面清理债券项目对应资产，实现穿透式管理。制定政府投资项目债务风险评估实施办法，对债务率偏高地区实行提级审核，坚决防止新增隐性债务或盲目举债上项目。
另一方面，加强投资项目资金管理。深化投资项目绩效综合评价改革，加强低效无效投资项目管控，严控低效无效债务。优化项目目录库、储备库、实施库流转，做实财力支撑论证，在项目审批阶段，科学编制可行性研究报告、初步设计及概算。加强竣工结算和财务决算管理，确保资金使用合法规范，避免资金浪费、成本超支。
（二）化解存量：多措并举破解债务问题
1.特殊再融资债券置换隐性债务
为有效防范化解地方政府债务风险，国家持续完善债务管理政策工具，特殊再融资债券作为重要抓手，主要用于偿还地方政府存量债务，包括存量高息债券、隐性债务，对缓释地方偿债压力、稳定财政运行具有重要意义。
图1：2023年10月-2025年11月末各省、市、自治区政府再融资债券发行情况（单位：亿元）
2.三资三化
“三资三化”让原本沉睡的静态存量逐步转化为可流动、可增值的资本活水，更通过ABS、REITs等证券化工具实现未来收益提前变现，最终让“沉睡资产”华丽变身偿债现金流，既缓解了短期偿债压力，更构建起国有资产长期保值增值的可持续化债机制。
（1）资源资产化
资源资产化的核心逻辑，是打破传统资源“权属模糊、价值难估、无法交易”的桎梏，通过确权登记、价值评估、市场流转三大环节，将自然生态、公共空间、特许经营等“看得见、摸不着”的资源，转化为权属清晰、可量化、能收益的经营性资产。
实践案例：以宜昌市五峰土家族自治县月山村为例，该村地处武陵山区，拥有优质的山水生态资源。2025年6月，月山村将核算价值120万元的水生态旅游康养资源，以十年期协议出让给旅游开发公司，企业每年支付52万元基础费用，并按净利润的1%分红。通过资源资产化成功将过去“看得见、摸不着”的生态资源，通过权责清晰的商业合同转化为“可收益、可持续”的经营性资产，既唤醒了沉睡的生态价值，更探索出一条绿树青山向金山银山转化的有效路径，为乡村振兴注入了源头活水。
（2）资产证券化
资产证券化是破解国有资产“流动性不足、价值沉淀”难题的重要手段，其核心是将基础设施、园区厂房、应收账款等流动性较差但能产生稳定现金流的国有资产，通过资产整合、结构化设计、资本市场发行等步骤，转化为可交易的证券产品，实现资产价值的市场化变现与高效配置。
实践案例：2024年6月，武汉东湖高新区产业园区REITs在上海证券交易所挂牌上市，发行价格为4.8元/份，募集资金15.75亿元。募集资金主要用于偿还园区建设贷款、补充园区运营资金和新建产业园区项目。该REITs是湖北省首单产业园区REITs，也是全国首批科技园区REITs试点项目。具体操作如下：
东湖高新区管委会对辖区内产业园区资产进行全面梳理，选取光谷软件园（建筑面积45万平方米）、“互联网+”产业园区（建筑面积30万平方米）作为基础资产，整合形成总价值52亿元的资产包，资产所有权归属东湖高新区国有平台公司——武汉光谷联合股份有限公司。由中信证券股份有限公司作为管理人，设立REITs发行专项计划，由武汉光谷联合股份有限公司作为运营管理机构，负责园区的招商、租赁、物业管理等工作，确保基础资产产生稳定的租金收入，为REITs投资者提供分红回报。
截至2025年9月，该REITs累计分红2.36亿元，年化收益率达6.2%。通过REITs发行，东湖高新区实现了园区资产的即时变现，回收资金15.75亿元，缓解了资金压力；同时，盘活了存量资产，提高了资产流动性。
（3）资金杠杆化
资金杠杆化的核心是发挥国有资金的引导与撬动作用，以少量财政资金为“支点”，通过风险补偿、基金扶持、担保增信等金融工具，降低社会资本的投资风险、提高投资回报预期，从而吸引大量社会资本参与重点领域投资，实现“小钱办大事、四两拨千斤”的效果。
实践案例：湖北省建立了统一的信用贷款风险补偿机制，省级和市州按照1:1比例共同出资设立首期规模10亿元的风险补偿资金池，通过统一资金池、统一管理规程、统一管理机构，支持实施科技型企业知识价值信用贷款、中小企业商业价值信用贷款、农民个人信用价值贷款和农村资产信用价值贷款改革，更好支撑“轻资产、宽信用、便利化”融资。湖北省财政厅相关数据显示，截至2025年9月，这笔种子钱已撬动1168多亿元信用贷款——相当于1元种子钱催生出116元市场资金，有效缓解了小企业和创业者的融资难题。
3.“产业类”转型
湖北省积极推动城投企业市场化转型，一批“产业类”平台陆续亮相。转型方向主要包括城市资源运营平台、国有资本投资运营类、文旅类和园区/物业投资建设及运营类等，转型路径主要包括资产整合、聚焦核心产业两种方式，二者并非孤立，可能存在交叉或结合运用。
（1）资产整合
资产整合的核心是通过业务重组与资产注入，解决城投企业“业务分散、经营性资产质量不高、盈利能力薄弱”的问题，打造业务清晰、资产优质、现金流稳定的市场化主体。具体做法是将功能定位相符的业务划入同一平台，同时注入优质经营性资产，提升企业的市场竞争力与融资能力。
实践案例：“335”指标执行后，黄石市新城产业投资集团有限公司（以下简称“黄石新投”）、黄石产投控股集团有限公司（以下简称“黄石产控”）、宜昌城发城市运营有限公司（以下简称“宜昌城发”）等产投主体通过资产整合方式成立，并成功发债。
（2）聚焦核心产业
聚焦核心产业的转型路径，是城投企业依托区域资源禀赋或股东资源优势，主动退出非核心、低效或公益性过强的业务，集中精力培育市场化盈利业务的发展模式，从而实现市场化、可持续运营。
实践案例：武当山文化旅游发展集团有限公司曾是武当山旅游经济特区重要的基础设施建设主体，2022年工程建设收入占比超过50%，过度依赖政府代建业务，市场化盈利能力薄弱。2023年以来，为适应市场环境变化与城投转型要求，逐步将发展重心转向旅游项目的投资开发与经营管理，依托国内知名5A级景区——武当山景区，聚焦文旅产业，逐步退出基建业务（放缓代建收入确认进度，不再承接新项目）；2023年武当山景区贡献门票收入1.32亿元，车队分成、旅游服务和酒店等其他旅游相关收入合计0.60亿元，合计占营收的66.63%。 来源：城望研究院根据公开资料梳理、创作而成。若文中内容涉及版权问题或需引用授权，欢迎随时通过公众号后台留言与我们联系，我们将第一时间妥善处理。