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作为经济大省，山东省因债务问题备受各界关注，其在债务管控与化债攻坚领域，呈现出哪些鲜明特色与创新实践？

特别地，值此岁序交替、万象更新之际，城望研究院立足区域经济发展研究前沿，聚焦当前市场核心关切，特推出《2025 年回头看》系列深度内容，以专业视角复盘过往、洞察趋势，为各界搭建优质交流与参考平台。往期内容推荐：

收藏丨2025年回头看：城投化债政策有哪些？（下）

收藏！2025年回头看：城投化债政策有哪些？（上）

山东省依托“经济大省+制造强省”的双重优势，全省以产业链条的“全”、产业集群的“强”、创新活力的“盛”，在区域发展中始终扮演着战略引擎角色。

据《中国财政》刊文，山东省财政厅党组书记、厅长李峰表示：

“十四五”以来，山东各级财政部门坚持底线思维，更好统筹发展和安全，坚决落实财力保障、审查监控、库款管理、发展激励、应急处置、责任考核“六项机制”，实行工资专户和基本民生专户“直通车”制度，全省“三保”运行总体安全平稳。始终把防范化解地方政府债务风险作为一项重要任务紧抓不放，有序化解存量，坚决遏制增量，加快推进融资平台和城投公司改革转型，全省化债工作取得重要阶段性成效。

作为经济大省及因债务备受关注的山东省，在债务管理和化债措施方面，有何特殊之处？

01债务现状：

截至2024年末，山东省政府债务余额为32811.38亿元，该数据严格控制在35720.6亿元的债务限额以内，债务规模与限额匹配度合理。

从债务结构来看，专项债务余额达24753.84亿元，占全省政府债务总额的比例约75%，资金主要投向具有一定收益的公益性项目，兼具公益属性与收益支撑；一般债务余额为8062.71亿元，占比约25%，重点用于无收益的公益性项目，为全省基本公共服务保障、民生领域建设等提供资金支持。

从债务风险来看，山东省政府债务风险总体处于可控区间。2025年，经财政部核定，山东省政府债务限额提升至39871.6亿元，较2024年增加4151亿元，新增限额为全省重大项目建设、产业升级、民生改善等领域提供了合理举债空间，为经济社会高质量发展注入持续动力。

山东省政府债务资金投放始终坚持民生导向，聚焦教育、交通、科技创新、生态环保等关键领域，精准配置资金资源，为全省经济社会高质量发展提供坚实保障。

（一）聚焦民生保障，筑牢发展根基

债务资金投放以民生需求为核心，全力保障民生领域重点支出。

2024年，全省民生支出达10368亿元，占一般公共预算支出的79.3%，占比保持高位；20项重点民生实事全部落地见效，涵盖住房、医疗、就业、养老等群众关切领域，切实增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（二）倾斜教育领域，赋能人才培养

教育作为债务资金重点支持方向，资金保障力度持续加大。

2025年省级预算中，教育支出调整增加7亿元，专项用于省属教育单位基础设施建设、教学条件改善等方面。相关资金投入直接助力提升教育供给质量，为山东省未来人才培养、创新能力提升奠定坚实基础。

（三）强化交通基建，畅通发展脉络

交通基础设施建设是债务资金投放的重要领域，着力破解区域互联互通瓶颈。

2025年，省级安排100亿元专项债务，重点支持交通基础设施重大项目建设；同时安排15.02亿元资金，专项用于普通国省道新改建及大中型维修改造工程。上述项目的实施，将进一步完善全省交通路网体系，提升交通运输保障能力，为区域经济循环畅通、产业协同发展提供有力支撑。

（四）支持科技创新，驱动动能转换

科技创新领域的资金投入持续加码，助力新旧动能转换纵深推进。

2025年省级预算明确安排23.5亿元用于科技创新项目补助，11.5亿元专项支持省级科技类项目实施，资金重点投向关键核心技术攻关、科技创新平台建设、科技成果转化等环节。通过精准资金扶持，加速培育创新主体、集聚创新资源，为山东省产业转型升级、经济高质量发展注入强劲动力。

（五）发力生态环保，守护绿色发展

债务资金积极投向生态环保领域，彰显绿色发展理念。

山东省安排2.3亿元一般债务，专项用于黄河流域生态保护修复、环境污染治理示范等项目建设，聚焦黄河流域生态安全屏障构建、重点区域环境治理等关键任务，以资金保障推动生态环境质量持续改善，助力实现生态保护与经济发展协同共进。

03化债举措：

山东制定了明确的化债时间表：2028年底前实现存量隐性债务“清零”，这一目标体现了山东化解债务风险的坚定决心。山东积极采取各项化债措施：

（一）债务管理：实施“三债统管”，强化政策引领

2024年4月23日，山东省政府印发《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》，为全省全年债务化解工作锚定方向、提供遵循。方案创新提出政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”模式，直接打破传统债务管理中“分门别类、各自为政”的固有藩篱。“三债统管”实现所有债务统一纳入省级管控大平台，对城投进行提级管理，既为精准识别、动态监测债务风险提供决策依据，更为后续科学化解债务、守住财政安全底线奠定制度基础。

从实践来看，山东在“三债统管”框架下，针对新增与存量债务打出“双向管控组合拳”。

一方面，在新增债务管控上，全省着力筑牢“源头防控网”：不仅前置审批关卡、织密监管链条，更建立必要性论证、可行性评估、偿债来源核验等方面的严苛审核机制，从根本上杜绝“盲目举债、无效融资”。例如，针对新规划的基础设施项目，要求项目方出具详尽的收益成本分析报告，若无法提供稳定收益保障依据，则不予批准相应债务额度。

另一方面，面对存量债务化解，全省借助省级债务管控平台的大数据分析模块、智能风险评级系统，对现有债务逐一“解剖麻雀”：按高中低风险分级、短中长分档建立动态管理台账，清晰标注每笔债务的规模、期限、资金用途，为后续制定“展期降息”“资产置换”“项目盘活”等“一债一策”的化解方案提供了数据支撑，推动存量债务风险逐步清零。

自“三债统管”实施以来，山东省、青岛市、济南市及潍坊市多措并举，在争取国家层面政策支持、成立省财金企业联盟及省融资担保集团、再融资专项债券等方面为化解债务风险保驾护航。

（二）化债举措：成立“财金联盟”，整合财金资源

为落实全省化债“一盘棋”部署，山东省整合财金资源、联动各级政府，组建财金企业联盟（简称“联盟”）。联盟设互助增信基金助力化债，对缓解低层级、高风险城投流动性压力意义显著。

山东省财金联盟由省财政厅指导、山东省财金投资集团有限公司（以下简称“山东财金集团”）主办，采用“1+N+M”组织模式：

从组织架构看，联盟实现省、市、县三级财金企业全覆盖。这类企业多由属地财政出资，承担区域基建投资、政府引导基金运作、股权债权投资及国有资本运营等财金联动职能，服务地方经济发展。联盟以机制为纽带联结各级财金企业，打通上下联动通道，为财金资源优化配置铺路。

从债务化解看，联盟聚焦三大核心任务：培育地方优势产业、支持地方重点项目建设、助力地方政府及企业降低流动性风险。其中，互助增信基金对缓解低层级、高风险城投企业流动性压力作用突出，既是山东强化债务风险管控的直接体现，也是山东推进一揽子化债方案的关键实践。

资金来源方面，山东财金集团或省级政府拟承担基金重要出资责任。山东财金集团于2015年成立，是功能型国有资本投资运营公司，拥有17家全资及控股直属公司，参股华鲁集团、济南机场等数十家省内重点企业；近年持续获政府资金支持，2024年注册资本从100亿元增加至300亿元。

资金使用上，互助增信基金重点支持市县城投平台及国有企业化解流动性风险。相较于以往增信基金，该基金有一关键创新，即摒弃传统债权拆借模式，采用股权注资方式，直接助力受资企业优化资本结构，进而强化城投公开市场债券的投资者信心。

（三）转型发展：“城投”变“产投”，压降平台数量

山东省积极盘活资产、深化国企改革、压降平台数量、推动“城投”转“产投”。

地市层面，各地市锚定化债与转型双目标：淄博市明确盘活各类资产资源，拓宽债务偿还渠道；临沂市聚焦“降本、增效、除险、强信”，通过优化国有资本布局，推动市属国企战略重组、压减管理层级、精干核心主业，实现“城投变产投”；济南、潍坊、济宁、菏泽等地市均提出要推进融资平台转型。

区县层面，各地围绕城投转型、国企改革主动发力：历城区出台《历城区区属企业主业管理暂行办法》，推动国有资本、资源向主业集中，锚定主业发展方向；奎文区对区属企业实施专业化整合，将一级企业压减至3家，引导资源、资产向优势企业集聚，提升核心竞争力；淄川区通过科学路径将融资平台压减至1家、城投公司压减至3家，加速推进产业化转型，夯实可持续发展根基。

（四）融资创新：非标债务突围，工具结构优化

2024年财政化债支持加码，全国用于置换隐性债务的地方债券（特殊再融 资债、特殊专项债券、置换隐债专项债）共发行33,528亿元，主要倾向于城投债存量规模较大的非重点省份，其中山东省发行金额为1,965亿元，排名第四。

除积极向上争取化债资金外，山东省实现非标债务突围破局。

11月19日，济南城市建设集团发布：为积极贯彻落实中央债务化解相关文件精神，在市财政局、市国资委的指导和帮助下，在国家开发银行山东省分行的全力支持下，济南城市建设集团所属西城集团公司在国家开发银行山东省分行的支持下成功获得7亿元贷款的批复，专项用于置换集团内融资平台的非标债务。置换后，还款期限从原来短、频、急的紧张状态大幅延长至10年，企业资金周转压力骤减。融资成本更是从原先非标融资的高息泥沼中挣脱出来，以银行贷款低息取而代之，粗略估算每年可节省数百万元利息支出，极大减轻了企业财务负担。

与此同时，济南城市建设集团顺势借力，积极盘活闲置土地、低效房产等存量资产，通过资产证券化、出租出售等多元方式，让“沉睡资产”华丽变身偿债现金流，为全省非标债务化解精心打造了可复制、可推广的范例模板。

山东化债实践表明，还在绝非简单缩减债务规模，更不以牺牲发展动能、抑制经济增长为代价，而是通过优化债务结构、降低融资成本、延长债务期限等精准举措缓释风险。化债关键在秉持科学理念、标本兼治：既要以压降存量债务治标，更要以促进可持续发展治本，筑牢长远发展根基。