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如果说，“十五五”的发展机遇藏于规划蓝图，那么五年规划就是“中国式长期主义”的生动注脚，更是为奋斗者定向领航的行动纲领。

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京举行。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“建议”）是我们党历史上又一个重要纲领性文献。二十届四中全会中对“十五五”时期有哪些重要部署？对于城投转型发展有何启示？

城望研究院从二十届四中全会中，解读出城投转型发展的“5个心”：信心、决心、初心、耐心、同心，这“5个心”既是转型破局的关键，更是践行全会精神的指引。

全会公报提到以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战，从“十四五”到“十五五”，提法从“准确识变、科学应变、主动求变”升级为“积极识变应变求变”，这为城投公司应对复杂环境提供了根本遵循。

同时，公报以“承前启后”定义“十五五”时期，明确“我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”。这一研判为城投转型发展注入强心剂，政策支持、资金保障等“坚实家底”，让城投在未来五年转型发展中更有定力、更有底气、更有信心。在此背景下，信心成为城投攻坚克难的核心资源，要求各地城投公司坚定把握转型蕴含的战略机遇：

一是以债务置换为契机夯实发展根基。把握新一轮大规模债务置换机遇，积极主动梳理债务结构，与政府协商优先将高息、短期、高风险隐性债务纳入置换范围，通过低息地方政府债券置换，切实降低利息支出与到期偿债压力。同时，将债务置换释放的资金空间，定向投入城市运营、产业服务等核心业务，实现“降风险”与“强主业”的双向赋能，真正实现由“化债中发展”转向“发展中化债”。

二是以功能定位为指引明晰发展路径。顺应政策从“剥离政府融资功能”到“有力有序有效推进地方融资平台出清”的导向变化，摒弃传统融资平台思维，以独立市场化主体身份聚焦核心业务。并深耕城市运营领域，参与市政服务、公共配套等项目的同时，聚焦城市运营、产业服务等经营性业务，通过“功能转型”替代“被动存续”，在服务城市发展中增强核心功能，培育市场化竞争优势。

三是以统一大市场为载体打造发展特色。借力全国统一大市场建设“反内卷”的契机，依托与政府的政策衔接优势、与市场的资源整合优势，主动参与行业规则构建。同时，根据地方产业类型（传统产业/新兴产业）和发展阶段，培育差异化业务，如区域冷链物流、绿色能源运营等，避免同质化竞争，推动竞争从“内耗式内卷”转向“增值式共创”，在统一大市场中开辟特色化发展赛道。

结合李强总理在经济形势专家和企业家座谈会上，强调“营造一流产业生态”“发展创业投资基金”“构建创新生态圈”，既勾勒中国经济高质量发展新图景，也为城投转型提供清晰指引——转型不是“一刀切”式退出历史舞台，而是“系统性”重塑职能定位，通过核心职能优化与新使命承接，告别粗放式发展，以专业化、高效化运作继续担当城市发展“主力军”。

全会指出，“十五五”时期我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，相较于“十四五”，提法从“应对挑战”发展为“战风险、迎挑战”，从“发扬斗争精神”发展为“敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”，彰显了攻坚克难的坚定意志，也为城投转型提供了战略指引。

这份决心，首先源于对现实挑战的清醒认知与主动迎战。

从外部环境看，融资约束问题突出。在一揽子化债政策框架下，“严控隐性债务新增、化解存量债务”成为主线，名单内主体利息偿付压力突出，名单外机构新增融资渠道持续收窄，直观反映出城投转型发展的紧迫性与艰巨性。

从内部治理看，深层短板亟待破解。部分城投过度追求整合重组与规模扩张，导致治理架构权责不清、组织体系设计不合理、合规风控机制薄弱、人才激励机制缺位等问题集中显现，成为转型的“内生梗阻”。

这些挑战本质上是转型发展方式的深刻变革带来的考验，唯有发扬斗争精神才能破局。城投的决心，正是在正视这些难题的基础上，以全会提出的“历史主动精神”为引领，既敢于同债务风险、融资约束、路径依赖等“硬骨头”正面交锋，又善于以系统思维破解治理短板、能力瓶颈，在斗争中求突破、在攻坚中谋发展，用实际行动践行“集中力量办好自己的事”的全会要求。

细览二十届四中全会公报，“不忘初心”是贯穿始终的精神脉络。全会公报将“坚持人民至上”确立为“十五五”时期发展的核心原则，围绕民生保障、城市提质、高质量转型作出系统性部署。这一精神内核与城投转型发展不忘服务人民的职能高度契合：

城投转型发展，不忘服务人民的初心，这是对全会“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”的践行。转型进程中，城投以民生工程项目为抓手，紧扣全会加大保障和改善民生力度”要求，聚焦乡村振兴、城市更新、新型基础设施建设等战略任务，主动参与现代化综合交通运输体系、和美乡村、普惠公共服务等重点领域建设。通过专业化运营补齐教育、医疗、养老等公共服务短板，将“人民至上”原则转化为群众可感可及的民生福祉，深刻彰显国有企业的公共服务属性。

城投转型发展，不忘城市建设的初心，这是落实全会“优化区域经济布局、推进新型城镇化”的担当。城投应紧扣“构建现代化基础设施体系”要求，摒弃规模扩张的粗放建设模式，转向质量效益优先的内涵发展路径。深度参与城市更新、交通网络升级、数字基建等关键工程，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，在项目建设中兼顾功能适配与人文关怀，为城市高质量发展筑牢硬件支撑，助力实现“人民生活品质不断提高”的发展目标。

城投转型发展，不忘守正创新的初心，这是响应全会“以改革创新为根本动力”的实践。市场化转型中，城投始终坚守国企使命本源，坚决破除传统融资平台的路径依赖，既严格落实“统筹发展和安全”要求，通过规范管理严控债务风险，又依托技术创新、管理创新激活发展动能，在资产运营、产业服务等领域培育核心竞争力，实现国企属性与市场活力的有机统一，为构建现代化产业体系贡献城投力量。

城投的初心，始终与全会擘画的发展蓝图同频共振。唯有坚守这份初心，方能在转型攻坚中保持战略定力，将政策红利转化为服务人民、建设城市、推动发展的实效。

全会深刻指出，实现社会主义现代化是阶梯式递进、接续奋斗的历史过程，每一个五年都是夯实基础的关键坐标。这一论断为城投转型提供了根本遵循——作为服务城市现代化的重要力量，城投转型绝非朝夕之功，需以“久久为功”的耐心笃定前行，更要当好深耕长期价值的耐心资本。

2024年中央经济工作会议强调“健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本”，与四中全会“稳中求进、以进促稳”总基调一脉相承。从2025年21场国务院国资委重要会议到6场中共中央政治局会议，政策脉络始终聚焦城投转型的长期性命题：

从培育新质生产力、深化“AI+”专项行动，到建立战略使命评价制度、抵制“内卷式”竞争，再到强化穿透式监管与合规管理，一系列部署均指向“系统性重构”而非“短期突破”，凸显城投转型不是“单点突破”，而是战略、管理、业务的系统重构。这些任务兼具连续性与艰巨性，如债务结构优化、治理体系重塑等，唯有摒弃“速成思维”，以耐心资本的风险耐受与价值坚守持续发力，方能见成效。

一是发展战略更加主动。这就要求城投紧扣《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》的延续性目标，深度对接现代化产业体系建设、碳达峰碳中和、科技自立自强等国家重大战略，明确在关键领域的使命任务与量化目标，确保“十五五”开局之年各项工作起好步、开好头。

二是国企改革更加深化。围绕“巩固优势领域、突破关键领域、培育未来领域”的思路，推动国有资本向战略安全、产业引领、国计民生等重点领域集中，提升国有经济整体功能与配置效率。立足不同地区产业基础、资源禀赋及行业发展特性，以差异化路径培育新质生产力，推动自身从“传统增长”向“创新驱动增长”转型，切实开启增长“第二曲线”。

三是内部管理更加合规。全面提升国有企业治理体系和治理能力现代化水平，构建权责清晰、决策高效的治理体系，保障国有资本合规运作。以破解体制机制障碍为目标，推动经营机制向市场化深度转型，适配新质生产力培育需求。

城投转型的耐心，本质是对全会“接续奋斗”精神的践行。唯有以耐心资本之姿，在战略重构中坚守方向，在业务重构中沉淀能力，方能将政策红利转化为“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”的持久动能。

《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于战略任务首位，明确以“固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效”推进实践。全会深刻指出，“实现社会主义现代化是阶梯式递进、接续奋斗的历史过程，”城投作为服务国家战略、建设现代化产业体系的重要力量，其转型发展绝非单点突破的孤立实践，必须以“上下同心、区域协同”的合力将全会部署转化为实效：

在“固本升级”维度，城投以同心共识推动传统产业转型。紧扣全会“促进传统产业高端化、智能化、绿色化”要求，一方面纵向拓展传统业务，围绕城市开发建设的传统业务拓展建筑施工、工程管理、工程咨询、新型建材、房地产开发销售、资产租赁、贸易等业务，围绕城乡民生服务拓展养老托育、康养、加油、加气等业务；另一方面横向拓展相关业务，围绕智慧城市、智慧园区等，深耕应用场景，以场景拓展市场化业务，加快推动传统产业质的有效提升和量的合理增长。

在“创新育新”维度，城投以同心协作培育新质生产力。响应全会“以科技创新引领产业创新”的要求，培育壮大新兴产业和未来产业。一方面，积极培育战略新兴产业。打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展；另一方面，前瞻布局未来产业。结合区域禀赋因地制宜部署量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等，推动建设“5G+工业互联网”、智能工厂、未来工厂项目等标杆项目。

在“扩容提质”维度，城投以同心联动优化产业生态。对照全会“推动产业融合发展、优化产业生态”的部署，城投应以前瞻性的眼光和战略性的思维，聚焦“差异化互补、协同化发展”。在基建等竞争性领域，牵头联合同业国企组建产业联盟，协调产能布局、制定行业标准，建立“项目共享机制”，杜绝“低价抢单”“重复投资”等内卷行为；战略性新兴产业领域，联动央企攻坚核心技术，地方国企落地应用场景，通过上下协同避免同赛道扎堆投入。

在“强基增效”维度，城投以同心共建夯实支撑体系。落实全会“健全现代化产业体系保障机制”的要求，立足“协同补短板、合力强根基”，一方面，紧扣产业需求适度超前布局，协同落地数字基建、智慧物流枢纽等关键载体，打通要素流通堵点；另一方面统一建设标准、共享技术资源，避免重复投入与资源浪费，构建“互联互用、高效适配”的基建网络，为现代化产业体系高效运转筑牢硬件支撑。