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在国企改革深化与地方债务管控双重攻坚的关键节点，城投正经历从政府信用背书到市场化主体的颠覆性蜕变，在债务管控政策持续发力、化债政策不断推进的背景下，“退平台”成为城投转型的重要方向。据企业预警通显示，截至2025年6月底，2025年全国已有169家城投平台发布公告退出政府融资平台，从行政等级上来看，区县级城投“退平台”占比最高；从区域分布来看，山东、青海、江苏以及云南等省份“退平台”城投数量较多。

这场看似身份剥离的改革，绝非简单的公告声明，背后涉及诸多复杂的关系需要妥善处理。对于国企决策者而言，如何在政策约束与市场竞争的夹缝中开辟转型路径？本文深度解析城投“退平台”过程中需要处理的破与立、传承与创新、市场化与公益性、短期生存与长期发展四对核心辩证关系，为城投企业勾勒出从平台附庸到市场主体的转型图谱。

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把握好“破”与“立”的关系

（一）打“破”旧框架

“破”，即打破城投公司传统依赖政府信用背书、财政兜底的运营模式。从政策层面看，自国发43号文明确剥离融资平台政府融资职能以来，城投公司长期依赖的“政府指令+财政担保”模式已难以为继。

同时，受地方政府隐性债务监管趋严、金融机构授信审慎化影响，债券发行利率显著抬升，非标融资渠道持续收紧，流动性风险加速向偿付危机传导。部分依赖政府回购、财政补贴的基建项目，因地方财力收缩导致回款周期延长，经营性现金流持续净流出，叠加历史债务利息刚性兑付压力，资金链面临断裂风险。在此背景下，“破”成为突破发展困局的核心要义，城投“退平台”是顺应政策导向与市场规律的必然选择。

（二）建“立”新模式

然而，“退平台”并不意味着一劳永逸，“政府融资平台”的身份剥离不是目的，如何在现代市场经济体系的浪潮中，探索出一条属于城投发展的康庄大道才是问题所在，“立”成为关键。所谓“立”是指城投完成市场化转型，降低对政府财政补贴和政府信用背书的依赖，成长为具备市场竞争力、创新能力和可持续发展的现代化企业。

（三）坚持“破”“立”并举

在这过程中，需要把握好“破”与“立”的辩证关系。

立得住，才能破得好。若未能预先构建市场化发展框架，城投公司贸然剥离政府信用背书与财政依赖，将陷入“两头失据”的困境：既丧失了政府资源调配、隐性担保等传统依托，又因缺乏现代企业治理机制、市场化业务能力与融资渠道，难以在竞争激烈的市场中立足。这种“未立先破”的无序转型，易导致战略定位模糊、债务风险失控、核心业务萎缩，最终形成资产荒与资金链断裂并存的局面，不仅无法实现市场化转型目标，反而加剧企业生存危机。

“破”是为了更好地“立”。“破”不仅是对城投公司传统运营模式的革新，更是为“立”创造必要条件。通过打破政府信用背书依赖，能够倒逼城投公司直面市场竞争，激发内生动力；破除行政化决策机制，促使其建立以市场需求为导向的科学决策体系；化解历史债务与低效资产包袱，为新业务拓展与资本运作释放空间。只有彻底打破旧有路径依赖，才能使“立”的过程更为顺畅高效，最终实现向现代化企业的蜕变。

“破”与“立”相互依存、相互促进。“破”为“立”扫除制度、思维和运营惯性的障碍，让城投公司摆脱对政府的过度依赖，轻装上阵适应市场；“立”赋予“破”实质意义，通过建立现代企业制度、优化业务布局、创新融资方式，使城投公司真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，二者协同推进城投转型，缺一不可。

（一）“传承”老底子

“传承”，即在城投公司“退平台”转型进程中，延续“背靠政府、面向市场”的身份属性、持续发挥融资功能以及继承已有的业务优势。城投“退平台”和声明市场化经营主体并不意味着其与地方政府的纽带被立刻切断，城投公司作为地方发展的“顶梁柱”，在新型城镇化建设与区域经济高质量发展的时代背景下，地方政府仍需要城投公司充分发挥核心载体功能。从城投公司市场化转型的内在逻辑来看，其项目信用背书、资源获取渠道、政策支持力度等核心竞争力，均深度依赖地方政府赋予的“国企身份”。这种政企间“政府需求引导发展方向、企业能力承接建设任务”的共生模式，决定了城投公司传承“背靠政府，面向市场”的身份并没有发生变化。

融资功能上，城投公司完成“退平台”转型后，虽不再承担政府融资职能，但城投融资功能的核心价值并未消解。这一转变并非对融资能力的否定，而是从政府信用兜底转向市场化信用支撑。城投公司需要延续其作为地方重大项目资金枢纽的定位，通过债券发行、产业基金合作等市场化投融资模式，为地方重大项目注入资金活水。

业务经营上，城投公司积累的工程管理经验、政府合作网络以及专业技术团队，构成了其转型的坚实基础。向市场化业务、新基建业务拓展时，一方面传统基建专业知识与新基建存在技术共通性，助力技术团队掌握新项目标准；另一方面政府合作带来的信用背书，助力城投在物业管理、文旅开发等市场化领域降低合作成本、抢占市场先机。

（二）“创新”新样子

然而，单纯依赖政府信用背书与传统业务路径已难以适应新时代发展要求。面对业务增长乏力、盈利能力薄弱的困境，“创新”成为城投实现可持续发展的关键突破口。

一是“创新”需要摆脱传统融资路径依赖，构建投融资一体化的资本运作体系。通过资产证券化、产业基金、REITs等创新工具盘活存量资产，同时结合区域产业规划与公司战略定位，精准布局优质投资项目，实现资金的高效循环与增值，为公司发展提供稳定资本支持。

二是“创新”需要打破“重建设、轻运营”的惯性思维，以资产运营为核心，通过优化资产配置、提升运营效率，改善资产负债结构，增强经营性现金流创造能力；依托优质运营项目提升主体信用评级，实现融资能力与业务发展的良性互促。

三是“创新”需要摒弃“大锅饭”式的粗放管理，建立以经济效益与效率为导向的精准考核体系。通过完善业绩管理框架，将业务指标与考核激励深度挂钩，推动资源向核心优势业务集中；建立动态业务评估机制，淘汰低效业务，全面提升管理效能。

（三）“传承”“创新”两手抓

（一）“短期生存”是底线要求

对于城投公司而言，退平台后面临着巨大的短期生存压力。一方面，存量债务的还本付息任务艰巨，资金缺口大。另一方面，市场化业务尚未成熟，难以在短期内形成稳定的收入与利润来源。面对“旧债刚性兑付”与“新动能尚未成型”的阶段性矛盾，需构建“底线托底、战略引领”的辩证思维破解。

短期生存是转型的底线要求，为长期发展争取战略空间。短期生存危机直接威胁企业存续，若无法守住债务风险底线，长期发展将成为无源之水。

其中，债务重组与期限管理是缓解城投流动性压力的关键举措。城投公司应主动出击，积极与金融机构展开深度磋商，将高成本短债置换为低成本长债。同时，全面梳理存量债务，精准识别符合条件的隐性债务，主动与地方政府对接，推动将其纳入地方政府债务限额管理，或通过申请发行特殊再融资债券实现合规化处置，切断存量债务风险向市场化业务的传导路径。

聚焦“现金为王”原则，资产盘活与现金流再造是解决城投短期资金缺口的核心手段。对于具有稳定现金流的公益性资产，可探索采用TOT等模式，引入专业社会资本参与运营，在保留资产控制权的前提下提前回收投资本金。此外，还可以积极探索资产证券化等创新路径，将优质资产的未来收益权转化为现金流，增强资金流动性，为企业运营与转型发展提供充足的资金保障。

积极对接国家稳增长政策，精准捕捉政策红利，是城投公司缓解资金压力的重要外部支撑。城投公司应建立专门的政策研究团队或与第三方咨询公司合作，实时跟踪国家宏观政策动态，精准把握政策导向，深度挖掘政策红利空间。围绕国家稳增长政策重点支持领域，对存量公益性项目进行精心包装与优化，积极争取专项债、政策性开发性金融工具（如PSL）等低成本资金支持。同时，以政策项目实施为契机，进一步深化与政府部门的合作，提升企业政策执行能力与市场影响力，为市场化转型营造良好的外部环境。

（二）“长期发展”是终极目标

长期发展是转型的终极目标，为短期生存提供根本支撑。若仅局限于短期偿债，城投将陷入“借新还旧”的循环，最终丧失市场竞争力。长期发展的核心是“能力再造”，城投公司必须坚定市场化转型方向，培育三大核心能力：

一是产业深度整合能力，城投公司需跳出传统工程思维，以“产业投行”视角打造“投建运管”一体化能力。

二是城市服务运营能力，从建设思维转向运营思维，依托长期积累的城市基础设施资源（如交通、水务、市政设施），构建数字化运营体系。

在数字化转型方面，整合城市公共服务数据（如交通流量、用水用电），开发智慧管理平台，为政府提供决策支持服务（如智慧城市解决方案），将数据资产转化为服务收入。

在市场化运营方面，将物业管理、设备维护、公共资源运营等业务从母公司剥离，成立独立运营主体，通过市场化定价、专业化服务拓展外部市场，提升毛利率水平。

在增值性服务方面，在公共服务场景中嵌入市场化业态（如公交站商业开发、智慧停车场广告运营），实现公共资源的价值放大。

三是绿色低碳创新能力，把握“双碳”机遇布局新兴赛道，将政策机遇转化为“绿色生产力”，通过技术创新与模式创新开辟新增长极。

布局清洁能源，利用公共建筑屋顶、闲置土地等资源，投资建设分布式光伏、储能电站等项目。切入循环经济，围绕固废处理、污水处理等传统业务，延伸布局再生资源回收、资源循环利用等产业。

运用绿色金融，发行绿色债券、碳中和ABS等创新产品，以低成本资金支持绿色项目建设，同时通过绿色认证提升企业市场声誉，吸引ESG投资。

长期发展战略的关键，是认识到转型是非对称博弈：短期的“舍”是为了长期的“得”，暂时的利润牺牲可换取市场壁垒的构建。转型过程中，需警惕以下几个方面：

一是需警惕割裂论，认为生存与发展非此即彼。错误地将资源完全投向偿债，导致新兴业务长期空白，最终因缺乏新动能陷入“越还越穷”的死循环；或盲目激进转型，挪用偿债资金投入高风险领域，引发流动性崩塌。

二是需警惕速胜论，指望短期投入立即见效。对新兴业务的培育周期认识不足，要求数字化平台、产业基金等项目短期内盈利，结果因频繁调整战略导致资源浪费，错失产业窗口期。

三是需警惕依赖论，寄希望于政府兜底延续。表面推进市场化转型，实则期待政府变相担保或财政注资，导致转型流于形式，最终在隐性债务监管深化中被市场淘汰。

（三）“短期生存”“长期发展”需统筹兼顾

城投公司的短期生存与长期发展是辩证统一的逻辑整体。

短期生存通过债务结构优化、资产盘活等措施化解流动性风险，为长期转型争取时间窗口，避免企业因资金链断裂导致转型进程中断。

长期发展则通过产业整合、数字化转型等能力构建，形成可持续的盈利模式与抗风险韧性，打破传统依赖政府信用的路径惯性，通过市场化业务的现金流创造能力，反哺短期债务偿付压力，实现从“输血”到“造血”的质变。

城投公司的转型之路，本质是在多重辩证关系中寻找动态平衡的智慧旅程，企业需要在破立中重构治理、传承中激活创新、市场中坚守公益、生存中培育动能，穿越转型激流，锻造兼具韧性与活力的城市发展新主体，为城市高质量发展谱就专业与温度交织的转型华章。