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长期以来，如何既守住国有资产安全底线，又充分激发经营管理人才、科研人员和核心骨干的创新创造活力，始终是国企改革的重要课题。

从工资奖金分配到经营业绩考核，从经理层任期制和契约化管理到股权激励、分红激励、员工持股，各地国企持续探索激励机制，但实践中仍然面临激励方式相对单一、薪酬分配与实际贡献不够匹配、长期激励不足、改革政策落地难等问题。

并且，新质生产力要求的产业投资、园区运营、数据资产、新能源布局，需要的是懂产业、懂资本、懂技术的人，而这些人恰恰是国企用传统薪酬体系招不来、留不住的。这句话打开的不是一扇“多发钱”的门，而是让国企有机会用市场化的激励工具，去换一种人才结构，进而换一种活法。

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为什么“允许”二字重若千钧？

要理解这句话的分量，必须把它放回国企分配制度改革的四十多年脉络里去看。

（一）第一阶段：以放权让利为重点，解决“干多干少一个样”的问题

改革开放初期，国有企业逐步探索利润留成、经济责任制、承包经营责任制等改革方式，企业经营成果与企业、职工收入之间的联系逐渐加强。

这一阶段的核心是打破平均主义，赋予企业和经营者更多经营自主权，使提高效率、创造效益能够得到相应回报。

（二）第二阶段：以工资绩效改革为重点，建立收入与经营业绩挂钩的机制

随着现代企业制度逐步建立，国企开始探索岗位工资、绩效奖金、经营者年薪制等分配形式，逐步形成以岗位价值、个人绩效和企业效益为基础的薪酬体系。

2018年，国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号），强调建立与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制。

这意味着国企薪酬分配从行政化管理进一步向市场化机制转变。

（三）第三阶段：以股权和分红激励为突破，探索让关键人才分享长期发展成果

2006年，国有控股上市公司股权激励试点制度建立。2016年，财政部、科技部、国资委联合印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号），明确了股权出售、股权奖励、股权期权、项目收益分红和岗位分红等激励方式。

同年，国资委等部门出台国有控股混合所有制企业员工持股试点政策，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，进一步强调知识、技术和创新贡献的分配价值。

这一阶段的重要变化，是国企激励开始突破单一工资奖金模式，探索产权激励、成果分享和利益绑定。

（四）第四阶段：以系统化、差异化激励为方向，推动激励机制与新质生产力相适应

近年来，围绕国企改革“双百行动”“科改行动”和国有企业改革深化提升行动，国企激励工具不断丰富。

2019年《中央企业混合所有制改革操作指引》提出，综合运用员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等政策，探索超额利润分享、项目跟投、虚拟股权等方式。

2021年，《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》进一步推动增量收益分享机制落地。

特别值得关注的是，2024年党的二十届三中全会《决定》已经明确提出，支持更多符合条件的国有企业，以创新创造为导向，在科研人员中开展多种形式中长期激励。

由此可见，2026年《意见》并非首次提出国企多种形式激励，而是对既有改革方向的进一步强调。

理解了这条脉络，就能明白《意见》中“允许符合条件的国有企业开展多种形式激励”为什么重要。它不是新政策，而是对既有政策的一次中央层级的总确认和总授权。它告诉各级国资监管机构和国企：不要再把“中长期激励”当成需要个案报批的稀罕事，而要当成发展新质生产力的常规配置。

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什么算“符合条件”：

中央文件没有给“符合条件”下定义。这既留了弹性，也给了地方和企业想象空间。城望研究院结合现有政策框架和中央重要会议精神，做一个推演。

（一）现有政策框架下的“符合条件”的图谱

梳理已有政策，“符合条件”大致对应以下几类企业：

（二）结合新质生产力语境的四个判断维度

回到《意见》本身，“符合条件”应当不是对某一类企业的封闭列举，而是一组可对照、可验证的条件。我们判断，未来配套政策或地方实施细则大概率会从以下四个维度界定：

第一，科技属性维度——这是新质生产力的题中之义。《意见》通篇围绕科技创新展开，“多种形式激励”紧接在“深化职务科技成果赋权和资产单列管理改革”之后。可以合理推断：研发投入强度、研发人员占比、高新技术企业资质、科技成果转化绩效等科技属性指标，将是“符合条件”的硬门槛。参照财资〔2016〕4号的标准，近3年研发费用占营收3%以上、研发人员占职工总数10%以上，大概率会被沿用为基线。对于地方国企而言，若旗下有高新技术企业、专精特新“小巨人”、工程技术研究中心、重点实验室，这些子公司或事业部就是天然的“符合条件”单元。

第二，治理基础维度——激励必须建立在现代企业制度之上。2016年员工持股试点意见反复强调“公司治理结构健全，建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制”。这一条件在2026年的今天只会强化，不会弱化。三项制度改革是否落地、董事会是否规范运作、任期制和契约化管理是否全覆盖、末等调整和不胜任退出机制是否建立，将成为“符合条件”的软门槛。一个连中层干部都能“一选定终身”的企业，是没有资格谈中长期激励的。

第三，财务合规维度——防止国有资产流失是不可触碰的红线。财资〔2016〕4号要求“年度财务会计报告经过中介机构依法审计，且激励方案制定近3年未因财务、税收等违法违规行为受到行政、刑事处罚”。这一条预计会被普遍沿用。近3年是否发生过重大国资流失案件、是否被审计署或巡视巡察点名、工资总额是否超发、是否存在“小金库”——这些都是“符合条件”的负面清单。

第四，市场导向维度——激励的钱必须来自创造的增量价值。2025年国资委明确要求“坚持增量为主，激励兑现必须以创造价值增量为前提”。这意味着：吃财政补贴、靠垄断资源、依赖集团内部关联交易的企业，即便科技属性再强，也很难被认定为“符合条件”。反之，面向外部市场真刀真枪拼出来的利润，才是激励的来源。

（三）对城投类国企的具体判断

对照上述四个维度，可以做如下分层判断：

第一层：传统公益性城投总部——大概率不属于“符合条件”。以土地一级开发、政府代建、公益性项目投融资为主业、收入主要来自财政拨款或政府购买服务的集团总部，既不满足科技属性门槛，也不满足市场导向要求。对这类企业，多种形式激励更多体现为规范的年薪制和绩效考核，而不是股权或分红激励。

第二层：城投旗下市场化运营子公司——有条件争取。例如商业地产运营、物业服务、城市更新运营、文旅康养、停车场经营、广告传媒等板块，若外部市场收入占比高、利润真实、治理规范，可对照商业一类企业标准，试点超额利润分享、项目跟投、虚拟股权等中期激励工具。

第三层：城投旗下科技型子公司——最有希望被认定为“符合条件”。包括智慧城市场景下的信息技术公司、建筑设计院（转制院所）、绿色建材与节能环保企业、人工智能与算力服务企业、城市安全与物联网企业等。若取得高新技术企业认定、研发投入强度达标，可直接对照财资〔2016〕4号申请股权和分红激励；若完成混改引入非公有资本，可进一步申请员工持股。

第四层：城投类上市公司——工具最完备。旗下A股、港股公司，可直接适用国有控股上市公司股权激励规则，工具最成熟、审批路径最清晰。

一言以蔽之：“符合条件”的核心不在于企业属于哪个“类”，而在于企业是否具备“可激励性”。那些真正按市场化逻辑运作、真正有科技含量、真正能创造增量价值的城投，才算“符合条件”。

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“多种形式”激励工具箱：

“多种形式”对应的是一套已经相当丰富的工具箱。对国企而言，难的不是不知道有哪些工具，而是在什么阶段、对什么人、用什么工具。结合国企薪酬绩效改革政策与实践，可以从时间维度和工具维度两个层面来拆解。

（一）短期激励：把“当下的价值”即时兑现

1.绩效年薪与任期激励

对国企负责人实行“基本年薪+绩效年薪+任期激励”的三元结构。绩效年薪与年度考核结果强挂钩，任期激励与三年任期考核结果挂钩。

例如，重庆文化旅游集团旗下两江假日酒店公司市场化选聘职业经理人时，基本年薪占比不高于30%，绩效年薪与任期激励合计占比超过70%，充分体现“绩增、薪酬增，业绩降、薪酬降”。

2.专项奖励与“一人一策”协议薪酬

对紧缺高端科技人才、关键核心岗位，可在市场对标基础上采用“一人一策”协议薪酬制；对作出突出贡献的团队和个人，可设立专项奖励基金，在绩效工资外给予特别奖励。

例如，黑龙江省交投集团即试点设立董事长或总经理专项奖励基金，18户权属企业建立项目跟投、超额利润分享等机制。

3.超额利润分享

《国有企业科技人才薪酬分配指引》提出，初创型或发展遇到瓶颈的企业，可探索实施超额利润分享计划。城投的新业务板块，比如产业基金、数据运营、新能源等，往往处在投入期，利润基数低甚至为负。

《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》明确：以企业实际利润超出目标利润的部分作为超额利润，按约定比例提取超额利润分享额，分配给激励对象。

对城投而言，这是最现实的切入点，不需要混改、不需要上市、不需要科技型企业资质，只要能算出“超过目标利润的那部分”，就能够实施。

（二）中期激励：把“未来三到五年的价值”绑定

1.岗位分红

适用于国有科技型企业。财资〔2016〕4号规定，企业可以在每年税后利润中提取一定比例用于岗位分红，向关键岗位的科技人员倾斜。与股权激励不同，岗位分红不涉及股权变更，审批路径相对简单，是科技型子公司的优先选项。

2.虚拟股权

适用于暂不具备真实持股条件的企业。虚拟股权不实际登记工商股权，而是参照真实股权设计的“分红权+增值权”，员工在满足业绩条件时获得分红或增值收益。

它既保留了种长期激励的属性，又规避了国有股权变更的复杂审批，是城投旗下市场化子公司的折中选择。

（三）长期激励：把“五年以上的价值”真正共享

1.上市公司股权激励

适用于国有控股上市公司。工具包括股票期权、限制性股票、股票增值权。2019年新规放宽后，两个完整会计年度内累计授予权益数量一般在总股本3%以内，特殊需要可放宽至5%；激励对象实际获得的收益不再设置调控上限。

2.员工持股

适用于完成混改的国有控股企业。核心要求是：非公有资本股东持股达一定比例、董事会中有非公有资本股东推荐的董事、外部市场收入和利润占90%以上、单一员工持股比例不高于1%。

3.科技成果转化赋权入股

这是2020年职务科技成果赋权试点的延伸。对国企科研人员完成的职务科技成果，可将所有权或长期使用权赋予完成人，再以该成果对外投资、转让或许可，科研人员按约定比例获得股权或收益。《意见》将“职务科技成果赋权”与“多种形式激励”并列提出，意味着未来这一工具将从高校院所走向国有企业。

（四）非物质激励：被长期低估的第四种形式

政策文本反复强调“注重发挥好非物质激励的积极作用”，对国企而言，以下三类非物质激励与物质激励同等重要：

1.职业发展通道：建立管理、技术、技能、营销等多序列职级体系，让不做官的人也能涨到高薪。“新八级工”职业技能等级制度正在全国推开。

2.平台授权与创新空间：对核心科技人员赋予技术路线决策权、团队组建权、经费支配权，减少行政干预。

3.荣誉与文化激励：首席技师、首席专家、特殊津贴、创新工作室、劳模和工匠人才奖等。

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落地路径：

结合城投行业实际，建议按“先立后破、由易到难、划小单元、合规免责”十六字诀推进：

第一步：先改三项制度，再谈中长期激励。没有“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的基础，任何中长期激励都会变成“变相福利”。

通城城发集团的做法是：以三年为任期，到期解聘不连任，岗位重新张榜竞聘；绩效薪酬占比按层级从30%到60%不等。

第二步：划小核算单元，在市场化子公司先行先试。集团总部不宜直接推股权激励，而应在旗下商业地产、物业、文旅、智慧科技、建筑供应链等市场化程度高的子公司或事业部先行。

赣州城投集团的经验是：下属工程类子公司率先推行市场化薪酬，集团总部保持稳定。

第三步：用足工资总额单列政策。股权激励、岗位分红、超额利润分享的所增支出，按现行政策可不纳入工资总额基数，或实行单列管理。这意味着激励是“增量”"的，不挤占原有工资盘子。

例如，济宁市国资委2024年授权放权清单即明确：符合条件的“双百企业”“科改企业”实施各种形式股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本企业工资总额基数。

第四步：建立回溯机制和合规免责。2025年国资委已明确要求“建立回溯机制”。激励兑现后，若发现业绩注水、利益输送、国有资产流失，要可追溯、可追回。同时，对改革创新中出现的非主观失误，要落实尽职合规免责，避免“洗碗效应”——洗碗越多、摔碗越多，最后没人愿意洗碗。

参考资料：

[1] 中共中央, 国务院. 关于发展新质生产力的意见[EB/OL]. (2026-10-10).

[2] 财政部, 科技部, 国资委. 关于印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的通知: 财资〔2016〕4号[EB/OL]. (2016-02-26).

[3] 国务院国有资产监督管理委员会, 财政部. 关于印发《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》的通知: 国资发分配〔2006〕175号[EB/OL]. (2006-09-30).

[4] 国务院国有资产监督管理委员会, 财政部, 中国证券监督管理委员会. 关于印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的通知: 国资发改革〔2016〕133号[EB/OL]. (2016-08-18).

[5] 国务院. 关于改革国有企业工资决定机制的意见: 国发〔2018〕16号[EB/OL]. (2018-05-25).

[6] 国务院国有资产监督管理委员会. 关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知[EB/OL]. (2019-10-26).

[7] 国务院国有资产监督管理委员会. 关于印发《中央企业混合所有制改革操作指引》的通知[EB/OL]. (2019-10-31).

[8] 科学技术部, 国家发展和改革委员会, 教育部, 等. 关于印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》的通知: 国科发区〔2020〕128号[EB/OL]. (2020-05-09).

[9] 国务院国有资产监督管理委员会. “双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引[EB/OL]. (2020-12).

[10] 国务院国有资产监督管理委员会. “科改企业”与“双百企业”名单同步扩围 打造更多基层改革创新“样板”和“尖兵”[EB/OL]. (2023-05-29).

[11] 中国政府网. 国企改革进入关键年 确保年底前完成70%以上改革主体任务[EB/OL]. (2024-05-22).

[12] 新华社. 超80%重点任务完成 国企改革加力深化[EB/OL]. (2025-06-18).

[13] 赣州市人民政府. 关于印发赣州市属国有资本投资运营公司改革试点实施方案的通知[EB/OL]. (2023-05-25).

[14] 国务院国有资产监督管理委员会. 黑龙江省交投集团聚焦“三能”机制点燃高质量发展主引擎[EB/OL]. (2025-07-03).

[15] 国务院国有资产监督管理委员会. 通城城发集团持续做优做细做精做实全员绩效考核[EB/OL]. (2025-07-02).

[16] 中证网. 向产业国企转型是城投企业可持续发展必由之路[EB/OL]. (2026-06-24).