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“城投嘛，修路卖地的”是很多人第一印象。

过去靠土地财政和基建，确实撑起了半边天。可现在全国城投账上趴着超200万亿资产，听着吓人，拆开看，七成是没法变现的公益性资产——路不收费、公园免票、学校医院移交后只剩折旧。债倒是没少背，平均负债率往70%窜，光付息就压得喘不过气。有人说“抱着金饭碗要饭”，话有点夸张，但道理不差，手里不是没资产，是太多资产一直在沉睡。早几年地价猛涨，借新还旧还能转得开；如今增长放缓、地产深调，再这么滚雪球，神仙也难救。

2022年，国务院办公厅发文要求盘活存量资产、扩大有效投资。2025年政策进一步加码——公募REITs把商业办公设施和城市更新设施纳入底层资产范围，证监会推出了商业不动产投资信托基金试点。中央的态度很清楚，不能再躺在借债的船上，得把手里的家底翻出来晒一晒。

这些年跑了一些省份，看了很多案例，各地城投的做法五花八门。归结起来，大概这么几条路子。

01

腾挪变阵的路子

城投手里最值钱的家当，说到底还是土地。但过去那种挂牌出让、一卖了之的路子越走越窄——好地段卖一块少一块，三四线城市的地无人问津。更要命的是，单纯卖地解决不了产业空心化问题。于是，一些地方开始把闲置低效的资产腾出来，换个位置、换个功能、换种打法，重新上场——这条路，姑且叫它腾挪变阵。

图片来源：芜湖发布

经验借鉴：芜湖的妙处在于“功能叠加、不丢本业”。排涝是泵站的老本行，停车是老城区的新需求，两个功能在“混合用地”的框子里共存，谁也没耽误谁。对资产不多、钱也不多的区县城投来说，这种小切口、微改造、能造血的腾挪，比憋着劲上大项目靠谱得多。

02

1.5级开发的路子

讲完了腾挪和变阵，再讲一个更“轻”的玩法——1.5级开发。一级开发是把生地做成熟地、收储整理，二级开发是正式出让、盖房建厂。

1.5级开发，就是卡在中间：对近期没有出让计划、又闲置着的储备土地，先以临时使用、短期租赁的方式开发利用几年，既让土地“转起来”产生价值，又不影响远期规划。

图片来源：江苏自然资源

关键在手续做得很严。宿迁的依据是2025年出台的《关于加快盘活存量空间资源服务城乡高质量发展的意见》，又专门给项目编制了《短期利用控制图则》，把用地性质、绿地率、建筑限高、停车设施这些核心指标一次性框死；规划调整走简易程序，审批周期缩短约50天。双方还签了一份全周期监管协议，足球场建设标准、期满无偿收回、不动产登记注销，都作了刚性约定。

现在，5片标准化足球场（3片天然草坪、2片人工草坪）主体已经全部完工，将来既是青训基地、全民健身场地，还能承接“苏超”联赛的主场赛事。一块沉睡多年的储备地，没花出让金、没背上建设债务，就变成了有功能、有现金流、有产业带动的资产。

经验借鉴：宿迁这套打法，最值得学的不是“胆子大”，而是“手续严”。临时利用也要先有规划图则、再走挂牌程序、再签监管协议、再约定期满收回，环环相扣，绝不借临时之名搞永久建筑、变相圈地。江苏省自然资源厅已经把“探索土地1.5级开发利用”写进了2026年全省自然资源改革工作要点，这条路门槛低、见效快，特别适合盘活手头那些“动不了、也闲不起”的储备地。

03

金融工具的路子

盘活资产光靠行政手段不够，得有金融工具输血。过去城投融资主要靠银行贷款和发债，渠道窄、成本高、期限错配严重。这几年，REITs、ABS、CMBS这些工具开始进入城投的视野。

2025年政策又开了几道口子——9月，扩募时间从上市满12个月缩短到满6个月；11月，证监会推出商业不动产REITs试点；12月，发改委把商业办公设施、四星级以上酒店、体育场馆和城市更新项目纳入REITs行业范围清单。

但要泼盆冷水，公募REITs门槛高、资产要求严，是少数头部平台的游戏。大多数区县城投真正够得着的，是类REITs和ABS——门槛低、可复制，关键看你能不能把资产装进可证券化的形态。

这么低的利率怎么做到的？一句话，用信用换资金。产品做了优先级/次级分层、现金流超额覆盖、差额支付和抵质押担保，还引入了江苏省信用再担保集团增信——省级担保一进来，评级上去、利率自然下来。募集资金主要用于置换存量高息银行贷款、投入园区后续建设，把“存量资产—市场化融资—再投资”的循环打通了。

经验借鉴：这个案例给广大区县城投最大的启示是公募REITs是“王炸”，但不是人人都有，类REITs、ABS才是大多数城投够得着的梯子。标准厂房、租赁住房、水务收费权、停车场，只要现金流够稳、够可预测，就能证券化。自己的信用不够，可以借省级担保、专业机构的力，把成本压下来。

04

运营提质的路子

金融工具解决的是钱的问题。资产能不能真正盘活，归根到底看它能不能持续产生收益，这就回到了运营能力。城投过去习惯了当“乙方”——政府下任务、城投去执行，一切按指令办事，市场意识普遍不强，运营更是短板。可盘活资产这件事，逼着城投从建设者变成运营商。

它把出租率做上去，靠的是市场化运营，不是行政摊派。学士大厦因为运营不善闲置，崇川国控整体拍租、委托颐高集团运营，改造成数字园区，存量客户续租率约92%，出租率从60%升到73%；园林佳苑33幢近万平方米的闲置商业资产，交给国资运营公司改造成保障性租赁住房和人才公寓，230间房源试运营两个月就租出126间。运营做扎实，信用也跟着上了，2025年6月崇盈集团还发行了全国首单产业园高成长产业债券，发行规模10亿元，5年期，票面利率2.54%。

经验借鉴：崇川给区县城投的最大启发，一是资产要归集，把散在各处的小资产并到专业主体手里，才有规模效应；二是运营要市场化，该整体拍租就整体拍租，该请专业团队就请专业团队，别捂在自己手里收死租金；三是考核要动真格，把出租率、收益率这些指标跟负责人绩效挂起钩来。

05

产业导入的路子

资产盘活的最终目的不是把资产卖掉变现，而是让资产持续产生效益。要做到这一点，产业导入绕不过去。没有产业支撑的盘活是空中楼阁——今天盘活了，明天又空置了。而城投手里最稀缺的，恰恰不是资产，是产业内容。

经验借鉴：这给城投的启示非常直接。过去盘活资产，要么卖、要么租，但卖是一次性的，租是零散的。股权合作是第三条路：资产作价入股，跟产业龙头绑在一起，分享长期增值。这个模式里，资产没有卖出去，还以股权的形式留在国企手里，但产业进来了、税收进来了、就业也进来了。类似的思路，呼和浩特把240亩土地拿出来，让顺丰自掏腰包建智慧物流枢纽，一期二期投资约1.5亿元全是企业出，城投没掏一分钱、名下反而多了固定资产，还签了15年长租约。

产业导入的路子，既可以“作价入股”，也可以“以地招商”，关键是别让资产闲着。不过提醒的是，股权合作的水比买卖深得多，资产作价要合规、评估要公允、合作架构要清晰，尤其要守住不承诺固定回报、不兜底经营亏损的底线。

基地投用以来，这座“竖店”成了行业标杆。截至2025年9月，基地累计拍摄微短剧近700部，日均接待剧组八九个，是河南省微短剧产出最多、置景质量最优、影响力最大的拍摄基地。围绕这个基地，航空港区已聚集微短剧版权、承制、发行等企业20多家，加上服化道租赁、主播孵化等配套服务企业10多家，区里顺势成立微短剧产业联盟，把机场、工厂、医院、园林等上百处场景纳入资源库。

如今郑州在全国“竖屏”短剧版图上稳居第二，微短剧制作企业超过800家、从业人员近4万人——一座闲置商场，装下了一条微短剧产业链。

图片来源：新华社

经验借鉴：这单生意给城投最直接的启发，是闲置资产不必急于变现，可以攥着所有权，把改造权、运营权交给产业龙头，让懂行的人来盘。

关键是这一改，改出了“文化”这个附加值。运营一年，累计接待考察团、游客59批次，实现营业收入70多万元——数字不算大，但带动的是一整条链：周边民宿住得满了、农特产品卖得动了、场镇餐饮消费跟着起来了。一座闲置的仓储资产，硬生生变成了县域文旅产业的核心载体。

图片来源：国家粮食和物资储备局宣教中心

经验借鉴：老旧仓储类国有资产盘活，不一定转向工业、办公。粮仓的层高、开间、屋顶结构，天生就是为“展陈”准备的——顺着建筑本身的脾气来，比硬改造省一半力气。城口这单生意，贵在少大拆大建，立足资产原有物理条件做功能转换，更难得的是把“老资产”和“新内容”接上了，文化进来了，客流、现金流自然跟着来。

06

几条实在的建议

城投资产盘活这件事，说起来热闹，做起来是真不容易。案例看了一大圈，说几条实在的建议。

头一条，先把政企边界划清楚。很多资产当年就是政府指令性划转的，怎么用、收益归谁，一直没扯清楚。盘活一旦动到真金白银，历史遗留的权责问题就全翻出来了。先立规矩、再盘资产，能少走很多弯路。

第二条，盘活资产不能只盯着资产目录里那些光鲜亮丽的大项目。很多区县级城投公司手里真正有价值的资产，恰恰是那些不起眼的小东西——路边的停车场、老小区的物业管理权、闲置的商业裙楼、广告经营权、停车位收费权。这些东西单个拿出来体量不大，但胜在数量多、分布广、现金流稳定，加在一起就是一笔不小的家底。

第三条，资产要分家。经营性资产、准经营性资产、公益性资产，得分门别类、一资一策。能产生现金流的，如标准厂房、写字楼、租赁住房、收费停车场，放手做市场化运营，整体拍租、请专业团队，现金流稳了、规模够了再谈证券化；勉强能平衡的，争取专项债和政府购买服务；纯粹公益的，就别硬塞进融资盘，把路、公园、管网这些“负资产”拿来装点资产负债表，看着规模大了，实则埋了雷。

第四条，盘活要引入真正的市场对手方，别在体系内自转。一单盘活真不真，看它有没有外部主体接盘、出真金白银、担真风险。最容易做成“假盘活”的四个结构要警惕：

一是本级国企自己接自己的盘，TOT让本级平台当社会资本，左手倒右手，钱转一圈还在体系内；

二是靠政府信用撑场面，回购、担保、固定回报写进主合同或藏进补充协议，资产本身不值这个价，交易就变成了给财政埋雷，国办19号文明令严禁在盘活存量资产过程中新增隐性债务；

三是收益不确定的收费权、经营权，包装成稳定现金流去质押融资，项目做不成，财政被拖下水；四是不涉及固定资产投资的纯收费权转让，硬套特许经营模式绕着监管走。

第五条，判断一单盘活成不成功，不看账面数字，看有没有真实经营现金流。盘活的目标是把闲置资产变成能持续生钱的生意，而不是把它变成报表上一个漂亮数字。最容易把“盘活”做成“假盘活”的三个地方：

一是拿未来收益权做文章，把停车收费权、广告经营权未来几十年的收益一次性高价卖给本级城投，账面非税收入是涨了，实质是寅吃卯粮、把后任要还的钱提前透支；

二是虚假出表，用明股实债、抽屉协议把本应并表的资产、负债腾挪出去，报表好看了，风险并没走，监管穿透核实一次就现原形；三是回收资金没进该进的渠道，盘活回笼的钱被挪去补窟窿、还旧账，没有投回新项目，盘活就成了空转，没给资产带来一丝增量。

最后一条，金融工具是手段不是目的。REITs也好、ABS也好、CMBS也好，说到底都是融资工具。如果资产本身的运营效率提不上去，再好的金融工具也救不了。别费了大劲把资产证券化了，底层现金流跟预测差一大截，反而背上更大的包袱。

实操还有两个坑：一是期限错配，资产回收周期长、债务期限短，借短投长，再融资一收紧就爆雷；二是资金管理，盘活资金体外循环、低价长租、签“阴阳合同”，都是高压线。

今天文章里写到的这些案例做法各不相同，但有一条共通的经验：

它们都没有走卖资产的老路，而是在资产运营和价值提升上开动脑筋、想出了各自的招数。相信再过几年回头看，今天这些先行者的探索，会成为整个行业转型的重要参照。方向已经很清楚了，剩下的就一件事——迈开步子，往前走。