7月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》）。《意见》以健全自然资源资产产权制度为主线，明确推动自然资源管理从“管资源”向“管资产”系统性转变，将山水林田湖草沙作为统一的全民所有资产统筹管理。提要如下：
1.摸清自然资源家底：为存量资源盘活筑牢基础
2.自然资源确权赋能：破解资产化运作的重难点
3.生态价值机制落地：开辟绿色运营的盈利新赛道
4.有偿使用制度改革：作价出资（入股）打开空间
5.配置模式创新升级：更有利于实现资金平衡
“管资源”和“管资产”，一字之差，逻辑迥异。
资源是天然的、静态的、以实物形态存在的；资产是有主的、可计量的、能够产生价值的。从“管资源”转向“管资产”，意味着国家对自然资源的定位正在发生根本性转变，不再只是守着这片山水不让它被破坏，而是要摸清家底、确权登记、高效配置、保值增值。
城投天然站在自然资源资产化的最前沿，长期承担着自然资源开发、生态保护修复、存量资产盘活等核心职能，例如土地整理、生态修复、水务环保、文旅开发、园区运营等，每一样都离不开自然资源的配置与经营。那么，此次顶层制度的完善，对城投影响几何？文件要求，健全自然资源资产清查统计核算制度。融合运用自然资源调查、国土空间监测、确权登记、分等定级估价等成果，定期开展自然资源资产清查，查清实物量、探索核算价值量，摸清自然资源资产底数，理清使用权状况。
这意味着从中央到地方，将掀起一轮自然资源资产的“大摸底”。每一寸土地、每一片林地、每一段岸线、每一座矿山，都要有明确的权属登记、价值评估和用途界定。过去，城投手里的自然资源资产，很多处于“糊涂账”状态。这片地是划拨的还是出让的？这个矿山的经营权还有多少年？这段河道的砂石资源能不能开发？这个水库除了供水还能不能做文旅？往往说不清楚。说不清楚，就没办法盘活；没办法盘活，就没办法生钱。此次全域统一的资产清查，对城投而言是一次系统性的资源盘点机遇。建议借助官方清查成果，全面梳理辖区内可盘活的自然资源清单，明确各类资源的权属主体、权利期限与开发限制，从源头减少权属争议与合规风险。使用权状况的全面厘清，为后续经营权流转、资产注入、市场化运营扫清了基础障碍，让沉睡的自然资源真正具备了转化为表内资产的前提条件。文件要求，建立和完善自然资源资产权利体系，明确相应权利内容和行使方式，解决资源种类交叉重叠时权利不清等问题。
这是一个长期困扰城投的难题。一块地，地表是林地，地下是矿产，地上面有水库，水库边上还有湿地。不同的资源归属不同的部门管理，适用不同的法律法规，需要不同的审批程序。多头管理、权利重叠直接导致城投获取经营权时确权依据不足，即便完成注入也存在权利不稳定的隐患，这也是上交所警示函中高频出现“确权依据不充分”问题的制度根源。此次产权体系的系统完善，一方面，统一的权利清单与行使规则，明确了各类自然资源的授权主体、权利边界与获取程序，城投开展经营权确权有了明确的制度依据，大幅减少了部门间权责扯皮，提升了确权效率与合规性；另一方面，交叉重叠权利的厘清规则，能够有效降低资产注入后的权属纠纷风险，提升资产的稳定性与可信度，在债券发行、融资合作中更易获得市场认可。文件要求，健全主体功能区制度体系，引导各地区立足资源禀赋发挥比较优势，充分挖掘和提升自然资源资产价值。完善生态产品价值实现机制，探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制。
长期以来，城投作为生态修复、国土整治、环境保护的主要实施主体，多数项目采用“政府付费、工程建设”的传统模式，收益微薄且高度依赖财政资金，不仅难以形成持续盈利能力，还容易触碰隐性债务监管红线。生态产品“价值难量化、变现无渠道”的困境，使得大量生态资源始终停留在纯公益属性，无法成为城投的经营性资产。随着生态产品价值实现机制的落地，城投的生态类业务将迎来商业模式的本质升级。其一，指标交易机制让生态修复项目具备了自平衡能力。城投实施矿山生态修复、岸线修复、建设用地腾退等项目后，可获取对应的修复指标、腾退指标，通过市场化交易变现收益；其二，碳汇资产的价值进一步凸显。城投手中的林地、湿地、草地等资源，可通过标准化核算转化为碳汇资产，依托碳交易市场获得持续稳定的现金流，从纯公益资产变为可运营的经营性资产；其三，生态价值转化路径的打通，推动城投从“生态工程承包商”向“生态资产运营商”转型，这也与国家绿色发展、双碳战略的导向高度契合。文件要求，完善自然资源资产市场制度和规则。深化自然资源资产有偿使用制度改革，依法依规建立健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营和承包经营等配置规则。
过去城投获取自然资源资产，多依赖政府无偿划转的单一模式，不仅程序合规性常受监管质疑，也容易与地方政府隐性债务管控要求产生冲突。同时，资源配置碎片化特征明显，单个资源体量小、开发价值低，难以形成规模效应与整体平衡能力，制约了资产盘活的实效。此次配置模式的升级，为城投资产运作打开了全新空间。有偿使用意味着，未来自然资源资产的配置将更加市场化、透明化、规范化。其中，作价出资（入股）等配置方式，为城投充实权益资本提供了合规路径。文件要求，探索编制自然资源资产配置方案，区分公益性、经营性资产，因地制宜在国土空间规划中划定储备片区、配置单元，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，形成资产组合标的。
这实际上是在说：未来的自然资源资产配置，在特定国土空间范围内涉及同一使用主体需整体使用多种类自然资源资产的，不再是一块地、一段岸线、一座矿山零敲碎打地单独出让，而是可以在一定空间范围内，把多种资源资产打包，形成“组合标的”统一配置。这为片区综合开发提供了新的实施路径。通过划定储备片区、配置单元，将公益性生态资源与经营性资源打包组合，城投可承接片区整体开发运营，统筹生态保护、资源开发、产业导入与资产运营，在更大的空间尺度上实现资金平衡。整体来看，《意见》是我国自然资源资产管理领域的一次系统性制度升级，核心逻辑是将原本分散、偏公益属性的自然资源，系统性转化为产权清晰、可计量、可交易、可运营的国有资产。对城投而言，这份文件释放的信号既是压力，也是机遇。压力在于，过去那种粗放占有、无偿划拨、糊涂管理的资源获取模式已经走到尽头。机遇在于，新的制度框架为城投公司开辟了三条清晰的转型通道：以确权登记为契机做实资产家底，以有偿使用和作价出资为路径合规获取资源，以资产组合供应为手段提升资源配置效率。来源：城望研究院。若文中内容涉及版权问题或需引用授权，欢迎随时通过公众号后台留言与我们联系，我们将第一时间妥善处理。
