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城投正站在一个前所未有的历史关口，面临“化债-转型-发展”三重任务叠加的复杂困局。

上篇文章说道（原创丨2026年区县城投的生存逻辑：化债、转型、发展三角博弈），不化债不行，不转型不行，不发展更不行，化债是底线任务，转型是必然选择，发展是根本出路。区县城投统筹推进化债、转型、发展工作，须坚守化债为先、转型为基、发展为要总体次序。

义乌，一个不靠海、不沿边的县级市，从“鸡毛换糖”的贫穷小县到商通全球的“世界超市”，创造了“莫名其妙”“无中生有”“点石成金”的发展奇迹。

20年前，时任浙江省委书记的习近平同志在经济日报发表文章，生动概括了“坚持兴商建市、促进产业联动、注重城乡统筹、推进和谐发展、丰厚文化底蕴、力求党政有为”的义乌发展经验。

20年后的今天，当区县城投在“化债、转型、发展”的不可能三角中艰难求索，义乌精神所蕴含的战略定力、担当勇气、实践智慧和实干作风，恰为区县城投破解这一困局提供了遵循。

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学习义乌“一张蓝图绘到底”的战略定力，

（一）义乌启示：“兴商建市”四十年不动摇

义乌坊间有句俗话：“客人是条龙，不来要受穷。”

改革开放之初，义乌便确立了“兴商建市”的发展战略。此后40多年间，从第一代的马路市场到第六代全球数贸中心，义乌市场历经六次迁址、十三次扩建、五轮迭代，“抓市场就是抓发展”的理念从未变过。

更为可贵的是，为确保发展连续性，义乌出台约束性制度，历次城市总体规划均把市场发展空间作为不可逾越的红线，调整须经人大审议；干部考核体系中专门设置“市场迭代延续性”作为反向评价指标，从源头上避免了“新官不理旧账”或随意改弦更张。

（二）化债之困：急于清零背后的战略短视

当前，部分地方政府和区县城投在化债压力面前往往存在三种倾向：

一是急功近利贱卖资产。部分地区在化债高压下急于求成，盲目“砸锅卖铁”，低价处置优质经营性资产，拱手让出未来稳定收益，看似短期压降债务，实则透支长远发展本钱，陷入“化债即失血”的困境。；

二是简单粗暴“一刀切”断奶。导致城投在建项目全面停工、存量资产大面积烂尾，不仅未能化解风险，反而滋生新的债务风险与民生问题；

三是本末倒置“为化债而化债”。部分地区片面追求账面债务清零，忽视企业转型接续能力培育，债务指标短期下降，但企业核心造血功能、市场化运营能力被严重削弱。

（三）破题之道：在化债中保护生产力，在转型中培育新动能

化债不是目的，发展才是目的。城投化债必须坚持“在发展中化债”的基本逻辑，在化债攻坚中坚守发展定力，不急不躁、不贱卖资产、不砸锅卖铁，以时间换空间、以增量化存量，守住不发生系统性债务风险的底线。

第一分类施策、差别处置，精准盘活存量资产。对经营性资产坚持“保”，通过市场化运作实现价值增值，以增量收益反哺债务化解；对非经营性资产着力“转”，通过功能改造、用途转换、业态升级赋予其经营属性；对确实低效无效的资产果断“退”，依法合规、有序出清止损。

第二节奏可控、有序推进，科学制定化债计划。坚决杜绝运动式、一刀切化债，结合城投自身资产规模、收益能力、债务结构，制定三年至五年滚动化债计划，明确年度化债目标、路径与，确保化债节奏与转型发展时间表精准匹配，为培育新业务、构建新能力、拓展新赛道预留充足窗口期。

（一）义乌启示：从谢高华到“四百七十项放权”

义乌发展鲜明特质，在于“敢为天下先”的责任担当与改革魄力。

1982年，时任义乌县委书记谢高华顶着“走资本主义道路” 的巨大政治压力，毅然拍板开放小商品市场。无红头文件支撑、无成熟先例可循，面对各方质疑与重重阻力，他毅然表态：“出了问题我负责，宁可不要乌纱帽。”

这份将个人政治前途置之度外的担当，打破体制机制束缚，让义乌从“鸡毛换糖”的传统业态中突围，为万千经营户搭建创业舞台，奠定市场发展根基。

此后，时任浙江省委书记的习近平同志敏锐察觉义乌这个“成长快的孩子”遇到了“衣服太小”的困境，亲自推动一次性下放470余项设区市级管理权限，以精准制度供给破解发展束缚，为义乌市场扩容、产业升级扫清障碍。

数十年间，义乌先后承担111项国家级、省级改革试点任务，从国际贸易综合改革试点到跨境电商综试区，从要素市场化配置改革到营商环境创新试点，始终以“逢山开路、遇水架桥”的闯劲，敢闯改革“无人区”、敢啃硬骨头，在一次次突破中释放发展活力，推动县域经济持续领跑。

（二）转型之困：转型进程中的畏难心态与突出短板

对照义乌敢闯敢试的担当精神，当前部分区县城投转型过程中，畏难心态、保守思维与能力短板突出，严重制约转型质效。

一是畏首畏尾不敢转。部分城投安于现状、惧怕风险，面对转型中的体制机制障碍、市场竞争压力、改革阵痛，缺乏攻坚克难的勇气，习惯于等政策、靠支持、要资源，不敢主动突破传统融资平台思维，不敢涉足市场化新业务、新领域。

二是浅尝辄止不实转。部分城投将转型简单等同于“换牌子”，片面认为退出融资平台名单、更换产投名称即完成转型，忽视市场化经营能力培育、现代企业制度建设与可持续盈利模式构建，转型流于形式、浮于表面，“形似而神不似”。

三是能力不足不会转。长期以来，城投聚焦政府性项目建设，市场化运营、产业培育、资本运作、风险管控等专业能力薄弱，人才队伍结构失衡，缺乏懂市场、善经营、会创新的复合型人才，面对市场化转型要求，有心无力、无从下手，难以适应新形势下的发展需求。

（三）破题之道：以从上至下的改革魄力破解转型瓶颈

学习义乌担当精神，区县城投必须摒弃畏难心态、打破思维定式，以“敢闯敢试、善作善成”的改革魄力，不等不靠、不畏艰难、不避矛盾，突破体制机制壁垒、补齐能力短板，在转型深水区中蹚出新路、激活企业内生发展动力。

一是深化体制机制改革，激发内生发展活力。加快完善现代企业制度，深化三项制度改革，建立市场化选人用人机制、差异化薪酬分配机制、常态化激励约束机制，打破“铁饭碗”“大锅饭”，充分激发干部职工干事创业积极性、主动性、创造性。

二是完善容错纠错机制，让有为者有位、能干者能上。对在转型探索中出现的非主观性、非谋私利的失误给予包容，明确容错边界和认定程序，旗帜鲜明地为担当者撑腰鼓劲，坚决反对“以不出事为原则”的消极心态。

（一）义乌启示：融入国家战略、坚守为民初心

义乌的发展，始终与国家战略同频共振、与民生福祉紧密相连。

从服务改革开放大局，率先开放小商品市场，激活民营经济活力；到融入“一带一路”建设，打造世界小商品之都，构建国际商贸流通体系；再到助力共同富裕示范区建设，推动城乡融合发展、缩小收入差距，义乌始终胸怀“国之大者”，主动将自身发展融入国家战略与区域发展大局，以一域发展服务全局发展。

同时，义乌始终坚守为民初心，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，从完善城市基础设施、提升公共服务水平，到保障市场主体权益、促进就业增收，始终把民生福祉放在首位，让发展成果更多更公平惠及全体人民，凝聚起干事创业的强大合力。

（二）发展之困：格局局限与责任缺位

对照义乌“胸怀全局、服务民生”的格局，当前部分区县城投发展格局狭隘、责任意识淡薄，未能有效融入地方发展大局、主动担当国企社会责任。

一是站位不高、视野狭窄。仅聚焦自身债务化解与企业生存，忽视服务地方经济发展、助力产业升级、推动城市建设的核心职责，未能将企业发展与地方发展、国家战略有机结合，发展空间受限、发展动力不足。

二是忽视规律、资源浪费。沿用传统政府项目管理思维推进市场化业务，不做市场调研、不搞可行性论证，盲目决策、盲目投资，导致项目与市场需求脱节，经营亏损、资产闲置，造成资源严重浪费。

三是重经济效益、轻社会责任。片面追求经济利益最大化，忽视保障民生、服务公共事业、推动绿色发展等社会责任，在城市基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护等方面主动作为不够，未能充分彰显国企担当。

（三）破题之道：在服务大局中实现高质量发展

学习义乌融入全局的视野，区县城投转型不应是“活下去”的被动应对，更应是服务国家战略、助力地方发展的主动作为，在服务大局中找准定位、实现价值、破解困局。

一是在发展方向上实现战略转型，助力产业升级。推动业务布局从以城市基础设施建设为主，转向以产业培育、产业服务为主，聚焦地方主导产业、特色产业，让化债腾挪的财政空间转化为产业培育的资本空间，以产业发展增强地方财政实力、拓宽自身收益来源。

二是在收入模式上实现升级迭代，增强造血能力。推动收入模式从传统的租金、物业、政府补贴等固定收益，升级为股权投资、产业服务、供应链运营、资产增值等增值收益，通过孵化培育优质产业项目、分享产业成长红利，获得可持续、高增长的现金流，彻底摆脱对政府补贴、土地出让的依赖，增强企业内生造血能力。

（一）义乌启示：“有效市场+有为政府”

义乌发展的成功，关键在于始终坚持实事求是、尊重客观规律，不搞脱离实际的“花架子”。

从“鸡毛换糖”的传统商贸到全球小商品集散中心，义乌在市场培育过程中，遵循“先市场后城市、先商贸后工业”的发展规律，循序渐进、迭代升级；在产业发展过程中，尊重市场主体意愿，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府精准定位、主动服务，做到“有为不越位、到位不缺位”，营造市场化、法治化、国际化营商环境，激发各类市场主体活力。

正如学者所总结的，“义乌模式”最可行的借鉴方式，不是照搬其市场外观和商业形态，而是立足本地产业基础和资源禀赋，构建适合自身条件的“有效市场+有为政府”机制。

（二）三角之困：政企协同中的双重错位

当前在化债、转型、发展三重压力之下，政企关系存在双重错位。

一方面，部分地方政府将化债压力简单转嫁给城投，“只压任务不给资源”，要求城投限期清零、自行消化，却不给予必要的资产注入、政策支持和改革授权，导致城投被迫“孤军奋战”、举步维艰。

另一方面，部分城投对政府存在依赖惯性，“等靠要”思想严重，期待政府继续兜底背书、给予特殊关照，缺乏主动走向市场、参与竞争的紧迫感和自觉性。并且与地方政府、相关部门沟通衔接不畅，未能形成工作合力，在项目推进、资源整合、政策落实等方面存在脱节，难以有效承接地方发展任务、服务区域发展战略。

两种倾向相互强化、恶性循环，导致化债与转型脱节、政府与市场错位。“甩包袱”甩不出发展新天地，“等靠要”等不来转型新机遇。

（三）破题之道：构建“政府赋能+城投强身”的协同格局

破解三角困局，必须以义乌为镜，政府有为不越位、城投有位更有为，凝聚工作合力、共谋发展大局。地方政府应在三个关键环节做好“赋能”文章：

一是资产赋能。按照“能划尽划、应注尽注”的原则，将污水处理、停车运营、广告经营、数据运营等经营性资产和特许经营权依法合规注入城投，既充实其市场化经营的资本底盘，也为化债提供资产支撑和信用保障。

二是制度赋能。为城投公司松绑放权，在劳动、人事、分配三项制度改革上给予实质性支持和政策空间，理清政企边界。政府履行出资人职责到位而不越位，城投公司依法自主经营、自负盈亏、自担风险。

三是政策赋能。积极帮助城投对接超长期特别国债、专项债、中央预算内、政策性银行项目资金等，指导其精准谋划符合政策导向的优质项目。

对于深陷“化债-转型-发展”三角困局的区县城投而言，义乌莫名其妙”“无中生有”“点石成金”这十二字评价同样是破局突围的深刻启示：困局之复杂，可谓“莫名”；破局之路径，看似“无中”；但只要方向正确、路径科学、行动有力，就一定能够“点石成金”，在三角困局中闯出高质量发展新路。