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2026年是“十五五”规划开局之年，也是地方政府隐性债务化解与城投转型发展的攻坚之年。随着99号文、35号文、47号文、14号文、134号文、150号文以及226号文（收藏丨新增99号文！地方政府化债文件：从35号文到最新226号文要点整理）以及配套细则的落地执行，以及市场广泛流传的产业债门槛抬升至“224指标”等要求，城投行业正经历着自诞生以来最为深刻的系统性变革。在2027年6月30日前“退平台”、2028年底前实现全域隐性债务彻底清零的“双清零”约束下，区县城投作为地方债务风险最为集中、转型压力最为突出的群体，正面临着化债、转型、发展三大目标的艰难平衡。

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区县城投的三大核心任务：

（一）一揽子化债政策进入下半场，重心向经营性债务转移

2024年11月中央推出的“6+4+2”一揽子化债政策已进入第三个年头，化债工作取得阶段性成效。随着一揽子化债举措持续落地见效，5月9日召开的国务院常务会议明确给出“债务风险化解工作取得明显成效”的评价，同时要求聚焦重点领域和薄弱环节，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。

从隐性债务清零进度来看，截至2026年一季度末，广东、北京、上海、新疆四个省级行政区已实现全域隐性债务清零。据不完全统计，截至2026年2月底，全国已有至少34个地级市和191个区县宣布完成隐性债务清零目标。其中，内蒙古、吉林已确认退出重点省份名单，区域信用预期或逐步修复，宁夏已满足退出条件。

2026年化债工作呈现出三个显著特征（原创丨从“压降分子”到“做大分母”：从地方两会看2026年城投化债的新逻辑）：一是从“局部清零”转向“全域清零”，更多地区提出提前实现隐债清零的目标；二是从“隐性债务”转向“经营性债务”，2025年底中央经济工作会议首次将城投平台经营性债务纳入重点化解范围；三是从“集中清理”转向“长效治理”，着力解决拖欠企业账款问题，建立防止边清边欠的长效机制。

对于区县城投而言，化债已不再是单纯的债务置换，而是涉及资产处置、业务重组、治理重构的系统性工程，将债务管理与财政可持续发展、地方经济转型深度结合。

（二）平台出清政策全面提速，实质性转型成为硬性要求

根据银发〔2024〕150号文和财金〔2025〕99号文的统一部署，全国城投平台出清工作正加速推进。从各地政府工作报告看，推动融资平台出清和转型是化债工作的核心抓手，全国各省份均将压降融资平台数量、推动平台市场化转型作为重点任务，从源头切断政府隐性债务的形成渠道。

从融资平台退平台进度来看，截至2025年末，超过82%的融资平台宣布不再承担政府融资职能（即“退平台”），市场化转型步伐不断加快，但融资平台在市场化经营过程中形成的经营性债务依然保持较大规模。不同于以债务置换方式化解的存量隐性债务，融资平台市场化经营过程中形成的经营性债务主要通过金融机构债务重组支持化解，风险处置工作更为复杂，已成为各地化解债务风险的攻坚重点。

2026年，融资平台出清政策的核心是“一个清零”和“三个转变”。“一个清零”即融资平台名单清零，值得注意的是，除原有存量融资平台需在2027年6月底之前“退平台”外，江苏省与贵州省在政府工作报告中特别强调“防止国企异化产生新的平台”，旨在从源头杜绝风险再生；“三个转变”即从政府附属平台向市场经营主体转变、从融资导向向经营导向转变、从政府补贴向市场效益转变。

对于区县城投而言，没有实体业务、没有优质资产、没有稳定收入来源的空壳平台，将按照法定流程清算注销，彻底退出市场。

（三）国资国企深化改革持续推进，为城投转型提供制度保障

2026年《政府工作报告》围绕国资国企改革与新兴产业培育提出明确任务，要制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整，完善中国特色现代企业制度。4月28日召开的中共中央政治局会议再次强调“进一步深化国资国企改革”，为各地区县城投改革发展指明方向。

（一）为什么说城投化债、转型、发展是不可能三角？

“不可能三角”理论最早由美国经济学家保罗・克鲁格曼提出，用于解释开放经济条件下货币政策独立性、汇率稳定和资本自由流动三者之间无法同时实现的矛盾。这一理论框架同样适用于分析区县城投当前面临的困境：在资源约束和政策约束下，化债、转型、发展三大目标无法同时最优实现，任何一项目标的过度追求都将以牺牲其他目标为代价。

区县城投的资源约束主要体现在三个方面：

一是财力约束，多数区县财政自给率不足50%，难以同时满足化债资金需求、转型投入需求和发展资金需求；二是资产约束，区县城投普遍存在资产质量不高、经营性资产占比低的问题，可用于变现或抵押的优质资产有限；三是时间约束，平台出清和隐债清零截止日期日益临近，留给区县城投调整的时间窗口非常狭窄。

（二）三大目标之间的帕累托困境

帕累托效率是指在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好。在区县城投的三大目标体系中，任何一项目标的改善都可能导致其他一项或两项目标的帕累托效率下降，形成典型的帕累托困境。

1.化债与转型之间的矛盾

化债要求城投公司压缩债务规模、降低财务成本，这必然会挤压转型所需的资金投入。一方面，为了偿还债务，城投公司不得不处置优质经营性资产，导致转型的物质基础被削弱；另一方面，化债过程中的债务展期、降息等措施虽然缓解了短期流动性压力，但也延长了债务期限，增加了未来的财务负担，使城投公司长期处于“借新还旧”的循环中，难以集中精力推进转型。

反之，转型也会对化债产生不利影响。转型需要大量的前期投入，包括人才培养、技术升级、市场开拓等，这些投入在短期内难以产生回报，会进一步加剧城投公司的现金流压力。同时，转型过程中的业务重组、机构调整等可能会影响现有业务的稳定性，导致收入下降，削弱偿债能力。

2.化债与发展之间的矛盾

化债要求城投控制投资规模、减少新增债务，这与地方政府推动经济发展的需求存在冲突。区县城投作为地方基础设施建设和公共服务供给的主要载体，承担着大量的公益性项目建设任务。如果过度强调化债，压缩投资规模，将会影响地方基础设施建设进度和公共服务供给水平，制约地方经济发展。

反之，发展也会对化债产生不利影响。为推动地方经济发展，城投将依然承担绝大部分公益性或准公益性项目建设任务，债务增量不可避免将会增长。同时，在当前经济环境下，多数投资项目的回报率较低，难以覆盖融资成本，新增投资只会进一步加剧城投的债务负担。

3.转型与发展之间的矛盾

转型要求城投公司剥离政府融资职能，转向市场化经营，这与地方政府对城投的传统定位存在冲突。地方财政在“三保”和“过紧日子”压力下，往往希望城投发挥国有经济支柱地位，承担更多地方经济建设发展任务，这与城投铆足干劲实现真转型存在一定冲突。

反之，发展也会对转型产生不利影响。在地方政府的压力下，城投不得不继续承担大量的项目建设任务，一定程度导致业务结构难以调整，市场化转型难以实质性推进。同时，为满足地方政府的发展需求，城投可能会继续依赖政府信用进行融资，政企不分的问题难以得到根本解决。

（三）区县城投不可能三角的特殊性

与市级和省级城投相比，区县城投的不可能三角矛盾更为突出，主要体现在三个方面：

一是债务风险更为集中，区县城投的债务率普遍高于市级和省级城投，且偿债能力更弱；二是转型基础更为薄弱，区县城投的经营性资产占比更低，市场化运营能力更差；三是发展压力更大，区县经济发展对城投公司的依赖程度更高，地方政府对城投的干预也更强。

（一）政策导向的核心逻辑

当前中央关于城投问题的政策导向非常明确：防范化解地方政府债务风险是首要任务，平台出清和实质性转型是根本途径，高质量发展是最终目标。4月28日召开的中共中央政治局会议将“有序化解地方政府债务风险”放在“进一步深化国资国企改革”之前，充分体现了“防风险”优先于“促改革”、“促发展”的政策逻辑。

从政策时间节点来看，2027年6月是平台出清、2028年是隐债清零的硬性截止日期，而转型和发展是一个长期的过程。这意味着在2026-2027年的关键窗口期，对于区县城投来说，化债和平台出清必须放在优先位置，转型和发展必须服从和服务于化债大局。

（二）优先顺序的确定

基于化债、转型、国企改革等政策导向和区县城投的实际情况，城望研究院认为化债、转型、发展三者的优先顺序应该是：化债为先，转型为基，发展为要。

1.第一优先级：化债为先，守住不发生系统性风险的底线

化债是当前区县城投的首要政治任务和生存前提。如果不能在2028年底前完成隐债清零任务，地方政府将面临被问责的后果，城投也可能将面临被清算注销的风险。因此，区县城投必须将化债工作放在首位，集中一切资源确保如期完成化债任务。

2.第二优先级：转型为基，构建可持续发展的机制

转型是区县城投实现长期生存的根本途径。化债只是解决了短期的流动性问题，只有通过实质性转型，才能从根本上解决城投的造血能力问题，避免再次陷入债务危机。因此，在推进化债工作的同时，区县城投必须同步推进转型工作，为未来的发展奠定基础。

3.第三优先级：发展为要，服务地方经济高质量发展

发展是区县城投的最终目标。化债和转型的最终目的都是为了实现更好的发展。在完成化债任务和实现实质性转型后，区县城投应充分发挥自身优势，积极参与地方经济建设，服务地方高质量发展。

（三）不同类型区县的差异化顺序

上述优先顺序是针对全国大多数区县的普遍情况而言的。对于不同发展水平的区县，城望研究院建议应根据自身实际情况进行适当调整：

· 经济发达区县：财政实力较强，债务风险较低，可适当提高转型和发展的优先级，在完成化债任务的同时，加快推进市场化转型，积极培育新兴产业。

· 中等发展水平区县：财政实力一般，债务风险可控，应严格按照“化债为先，转型为基，发展为要”的顺序推进各项工作，确保如期完成化债任务，同时稳步推进转型。

（一）统筹化债与转型：以化债促转型，以转型助化债

化债与转型并非完全对立，而是可以相互促进、协同推进的。区县城投应将化债过程与转型过程有机结合起来，通过化债为转型创造条件，通过转型巩固化债成果。

1.在化债过程中推进资产整合与业务重组

化债过程中的资产处置不应是简单的“甩包袱”，而应与资产整合和业务重组结合起来。区县城投应借此机会剥离非核心业务和低效资产，将优质资源集中到核心业务上，优化业务结构。同时，应积极争取将区域内的供水、燃气、公交、停车场等特许经营权注入城投公司，增加经营性收入来源。

2.利用化债政策红利推进市场化转型

中央和地方政府出台的一系列化债政策为城投公司转型提供了机遇。区县城投应充分利用这些政策红利，推进市场化转型。例如，利用地方政府债券置换高息隐性债务，降低财务成本，为转型腾出资金空间；利用“三资三化”政策盘活存量资产，筹集转型资金。

3.建立化债与转型的长效联动机制

区县城投应建立化债与转型的长效联动机制，将化债目标与转型目标纳入统一的考核体系。在制定化债方案时，应充分考虑转型的需要，避免为了化债而牺牲转型的物质基础；在制定转型方案时，应充分考虑化债的要求，确保转型过程中不新增隐性债务。

（二）统筹化债与发展：在发展中化解债务，在化债中实现发展

化债与发展也不是完全对立的，而是可以实现良性互动的。区县城投应正确处理好化债与发展的关系，避免“一化了之”的极端倾向。

1.优化投融资结构，提高投资效益

区县城投应改变过去“重规模、轻效益”的投资模式，优化投资结构，提高投资效益。对于纯公益性项目，应积极争取地方政府财政资金支持，避免新增隐性债务；对于准公益性项目，应探索建立“使用者付费+政府补贴”的回报机制，提高项目的自偿能力；对于经营性项目，应严格进行可行性研究，确保项目回报率能够覆盖融资成本。

2.积极参与地方建设，培育新的增长点

区县城投应充分发挥自身在资金、资产、资源等方面的优势，积极参与地方经济建设，培育新的增长点。例如，参与产业园区建设和运营，为地方招商引资提供平台；参与城市更新和老旧小区改造，提升城市品质。

3.创新投融资模式，拓宽资金来源

区县城投应改变过去过度依赖银行贷款和政府信用的融资模式，创新投融资模式，拓宽资金来源。例如，积极发行企业债券、公司债券、中期票据等直接融资工具；探索发行基础设施REITs，盘活存量资产；加强与社会资本的合作，采用PPP、BOT、TOT等模式推进项目建设。

（三）统筹转型与发展：以转型引领发展，以发展支撑转型

转型与发展是相辅相成、辩证统一的。转型是发展的前提和基础，发展是转型的目的和动力。区县城投应将转型与发展有机结合起来，以转型引领发展，以发展支撑转型。

1.明确转型方向，聚焦核心业务

区县城投应根据自身实际情况和地方经济发展需求，明确转型方向，聚焦核心业务。例如转型为城市综合运营服务商，聚焦城市运营、民生服务、园区运营等业务；或是转型为产业投资发展商，聚焦产业投资、产业培育、产业服务等业务。区县城投应避免盲目多元化，集中资源打造核心竞争力。

2.深化内部改革，提升运营效率

区县城投应深化内部改革，建立现代企业制度和市场化经营机制，提升运营效率。具体而言，应完善公司治理结构，建立健全股东会、董事会、监事会和经理层各司其职、有效制衡的治理机制；推进人事制度改革，建立市场化的选人用人机制和激励约束机制；加强财务管理和风险管控，建立健全全面预算管理体系和风险管理体系。

3.加强人才建设，提供智力支持

人才是区县城投实现转型发展的关键。区县城投应加强人才队伍建设，引进和培养一批懂经营、善管理、熟悉市场的专业人才。同时，应建立健全人才培养和激励机制，为人才提供良好的发展环境和成长空间，激发人才的积极性和创造性。

（四）争取外部支持，形成化债转型发展的合力

区县城投的化债、转型、发展离不开外部的支持。区县城投应积极争取中央、省级和地方政府的支持，加强与金融机构的合作，形成化债转型发展的合力。

1.积极争取政府支持

区县城投应积极向地方政府汇报工作，争取地方政府在资产注入、财政补贴、税收优惠等方面的支持。同时积极争取中央和省级政府的化债资金和政策支持。

2.加强与金融机构的合作

区县城投应加强与金融机构的沟通与合作，争取金融机构在债务展期、降息、续贷等方面的支持。同时，应积极与金融机构探索创新金融产品和服务，拓宽融资渠道，降低融资成本。

3.加强区域合作，实现资源共享

区县城投应加强与周边地区城投公司的合作，实现资源共享、优势互补。例如，聊城财信、聊城财金联合11个县市（区）城投平台，合计14家地方国企，成立普惠（聊城）投资有限公司，通过债务统管、产业赋能、机制升级三大维度的系统性突破，有效破解市域国资发展痛点，为区域经济高质量发展注入国资动能，也为地方国资整合转型提供了实践范本。

基于当前的政策导向和区县城投的实际情况，化债、转型、发展三者的优先顺序应该是“化债为先，转型为基，发展为要”。平衡化债、转型、发展三者的关系，需要区县城投坚持系统思维，统筹兼顾、协同推进。要以化债促转型，以转型助化债；在发展中化解债务，在化债中实现发展；以转型引领发展，以发展支撑转型。同时，要积极争取外部支持，形成化债转型发展的合力。