2025年中央经济工作会议和11场中央政治局会议，贯穿“十四五”收官与“十五五”谋局的关键节点，系统回顾总结上述会议，2026年城投工作的重点是什么？要怎样发力？
从年初锚定黄河流域生态保护、年中部署下半年稳增长举措，到9月研究“十五五”规划框架、12月敲定2026年经济工作方向，作为党中央统筹全局、谋划发展的核心议事机制，2025年11场中央政治局会议和中央经济工作会议贯穿“十四五”收官与“十五五”谋局的关键节点。
其政策信号既是城投防控债务风险的“指南针”，也是其向城市运营、产业服务转型的“指挥棒”，更是整合资源、对接国家战略的“对接点”，直接决定着城投从生存到发展的底层逻辑与实践路径。
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2025年中央经济工作会议核心内容和导向
2025年中央经济工作会议紧扣“稳中求进、提质增效”总基调。其中“提质增效”是今年的新要求，或意味着明年宏观政策会更加注重落地的效果，而不是仅强调总量扩张。
此次会议贯穿鲜明的问题导向，目标任务精准锚定，紧紧围绕市场主体和社会各界广泛关切的核心议题，包括消费提振、有效投资扩大、房地产市场平稳健康发展、企业账款清欠、市场竞争秩序规范等，作出了明确部署、给予了直接回应。下文结合2025年和2024年中央经济工作会议要点对比（表1），从宏观经济政策、中观产业政策、微观国企改革等方面深度梳理会议核心内容和导向。
财政政策上，2025年中央经济工作会议提出“要继续实施更加积极的财政政策”“保持必要的债务总规模和支出总量”“规范税收优惠、财政补贴政策”等，说明重视解决地方财政困难、“反内卷”将摆在突出位置。货币政策上，会议提出“要继续实施适度宽松的货币政策”“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，由去年的“适时降准降息”变为“灵活高效运用”，说明政策导向趋于提高效率而非大水漫灌。乡村振兴方面，会议提出“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”，新增“守牢不发生规模性返贫致贫底线”，为2026年城投公司（特别是区县城投）深度参与县域发展、助力乡村振兴战略落地提供了广阔实践空间与明确政策遵循，区县城投在推动城乡要素双向流动、基础设施互联互通、特色产业培育壮大等城乡融合关键领域，具备发挥作用的显著优势。绿色转型方面，会议提出“坚持‘双碳’引领，推动全面绿色转型。深入推进重点行业节能降碳改造”“加强全国碳排放权交易市场建设”，并强调“加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板”，为城投公司（尤其是具备基建运营、产业服务能力的城投主体）带来多重发展机遇。产业升级方面，会议提出“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”“制定服务业扩能提质行动方案”“实施新一轮重点产业链高质量发展行动”，这一系列部署既锚定创新引领发展的核心战略，又聚焦产业体系提质增效的关键路径，为城投公司（尤其是承担地方产业培育、园区运营的城投）创造了广阔发展空间。人工智能方面，会议提出“深化拓展‘人工智能+’”，首次提出“完善人工智能治理”，为城投公司（尤其是承担地方数字基建、产业培育及城市治理服务职能的城投主体）开辟了多元发展路径。民生保障方面，会议提出增加普通高中学位供给、优化药品集中采购、实施康复护理扩容提升工程、推行长期护理保险制度等一系列民生保障与改善措施，为城投公司（尤其是承担地方公共服务设施建设运营职能的城投主体）提供了广阔实践空间与明确发力方向。会议延续“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”等表述，但不再强调连续三年提及的“牢牢守住不发生系统性风险底线”，而是提出“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”，从“系统性”到“重点领域”的表述转变，说明政策对于风险化解的预期更为乐观。会议针对房地产领域提出“着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，不再提及“加力实施城中村和危旧房改造”，此领域投资力度预计将减弱，城投在收购存量商品房用于保障性住房方面大有可为。会议提出“制定全国统一大市场建设条例”“深入整治‘内卷式’竞争”，值得关注的是，“反内卷”这一部署的定位与排序实现重要调整。2024年中央经济工作会议表述为“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”，该内容被纳入科技创新部分，此次则调整至改革部分且位列首位。这一调整传递出两层核心信号：一方面，充分彰显了党中央对整治“内卷式”竞争、规范市场主体行为的重视程度显著提升，将其置于改革攻坚的优先位置；另一方面，标志着“反内卷”政策导向已从零散化的单一行动，转向体系化的制度性建构。会议在改革重点任务中提出“制定和实施进一步深化国资国企改革方案”，随着此前国有企业深化改革行动方案的收官，此次新方案的谋划与落地标志着国资国企改革进入纵深推进的新阶段，其具体部署方向值得重点关注。
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2025年以来11场政治局会议核心内容和导向
2025年以来，中央政治局会议紧扣“稳中求进、以进促稳”总基调（表2），政策脉络呈现出鲜明的系统性、前瞻性和问题导向，主要围绕以下五大维度展开：
表2：2025年以来中央政治局会议召开时间及核心议题
（一）经济治理：锚定高质量发展
延续2024年提出的“更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策”组合拳，重点支持科技金融、绿色金融等“五篇大文章”，财政端扩大专项债规模、优化支出结构，货币端通过降准降息降低综合融资成本。
12月中央政治局会议提出“发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度”，为2026年留足货币政策空间。
并且，继2023年12月政治局会议后再度提出“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，新质生产力、扩大内需等重要结构性改革或将是经济工作重点，盘活存量或将摆在更为重要的位置。
（二）风险防控：从被动应对转向主动治理
聚焦地方债务、房地产、金融市场等重点领域，压实地方政府化债责任，推行一揽子化债政策与债务置换，严禁新增隐性债务，建立终身问责与倒查机制，实现稳增长与防风险的统筹平衡。
值得注意的是，12月政治局会议未提“资本市场”“金融”“股市”“楼市”，说明对于上述领域的政策基调保持不变，结合2025年中央经济工作会议，未提及“稳住楼市股市”，也未提及“打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性”，说明资本市场由具体举措转为强调制度建设。
（三）城市发展：推动存量焕新
持续落地西部大开发、黄河流域生态保护、长三角一体化等区域战略，试点跨省生态补偿、产品碳足迹认证等机制；7月首次将破除“内卷”纳入政策框架，规范招商引资行为，同时强调高质量开展城市更新，推动城市发展从“增量扩张”向“存量焕新”转型。
12月中央政治局会议提出，“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设”，虽未明确提出“反内卷”，但与7月政治局会议提出的“反内卷”主线以及12月中央经济工作会议提出的“深入整治‘内卷式’竞争”一脉相承。
（四）合规发展：筑牢合规底线
制度建设与监督是2025年11场中央政治局会议的重要着力点，核心在于强化党中央集中统一领导、筑牢发展合规底线。
从规范党中央决策议事协调机构运行，到推进巡视全覆盖，加强重点领域监督，这些部署既为宏观政策落地、市场有序竞争筑牢制度屏障，也进一步明确政企权责边界，通过划定清晰合规红线，引导城投等市场主体在市场化转型中坚守法治底线，确保转型过程规范透明、风险可控，为高质量发展提供坚实制度保障。
总结来看，2025年中央经济工作会议和11场中央政治局会议的政策逻辑演进，呈现出从“十四五”收官稳局到“十五五”谋篇开局、从单点施策向系统协同、从风险防控到质效提升的鲜明特征。这些政策脉络既精准回应了经济社会发展中的阶段性矛盾，又构建了长短结合、攻防兼备的发展体系，既为城投化解债务风险、推进市场化“出清”划定了清晰边界，也为其对接区域战略、参与城市更新、培育新质生产力提供了行动遵循。
03
政策定调：2026年城投怎么干？
（一）平台出清：“退平台”“出清”进入冲刺期
展望2026年，城投形式上“退平台”和“出清”或将加速，而实质上与地方政府信用彻底解绑，转型为自主经营、自负盈亏的市场化经营主体，已成为不可逆转的发展大势。2025年3月《政府工作报告》已明确提出，要“加快剥离地方政府融资平台政府融资功能，推动其市场化转型与债务风险化解”。同年7月30日中央政治局会议进一步升级政策要求，明确部署“有力有序有效推进地方融资平台出清”。相较于此前“剥离政府融资功能”的表述，“出清”一词在政策执行力度、覆盖范围及改革彻底性上均实现显著提升，彰显了政策层推动平台转型的坚定决心。叠加《关于进一步推进地方政府融资平台市场化转型的指导意见》（即“150号文”）明确要求“退平台”名单敲定时间不晚于2027年6月末，政策时间节点的刚性约束进一步压缩转型缓冲期，2026年作为“退平台”攻坚关键年份，相关进程有望全面提速。展望2026年，相较于前两年城投向产投转型的起步探索阶段，进一步向“产投赋能”深化转型，已成为适应新时代高质量发展要求的核心路径。2026年城投转型发展将进入精准聚焦、深度赋能的关键阶段，业务布局从泛化布局转向“主业深耕+产业共生”。一是锚定地方核心产业，对接新质生产力培育、县域经济振兴等战略，进行差异化布局；区县城投深耕特色农业、乡村文旅等细分赛道，地市级城投聚焦产业链强链补链延链，杜绝同质化竞争。二是深度融入区域重大战略，依托自身资产禀赋，找准区域产业协同与业务契合点，通过共建园区、跨区域联营等实现双向赋能。三是聚焦产业升级需求，从项目投资者转型为产业生态构建者，搭建科创载体、引入产业基金、提供数智化与绿色转型服务，嵌入产业全链条，推动区域产业向高端化、智能化、绿色化升级。展望2026年，是“十五五”（2026—2030年）谋篇布局开局之年，中共二十届四中全会已研究制定“十五五”规划建议，2026年正式发布规划纲要。在此背景下，建议城投编制“十五五”规划时，精准对齐区域重大战略部署，深度锚定区域发展核心定位，全面嵌入市场化转型发展主线。顶层设计上，一是紧扣国家战略导向，深度对接产业升级、绿色转型、城乡融合、人工智能等规划重点；二是锚定区域发展定位，贴合地方核心产业布局与重大战略部署；三是凸显市场化转型主线，将“退平台”“出清”“反内卷”等核心目标融入规划。规划落实上，一是前置对接政府发改、财政等部门，吃透区域规划核心要义，明确自身在产业链、基建网中的功能定位；二是分层谋划业务，短期聚焦开局攻坚项目（如产业园区、民生基建），长期布局产业投资、数字基建等增长赛道；三是建立动态衔接机制，将规划指标与年度经营目标联动，同步嵌入风险防控条款，确保规划落地见效。展望2026年，作为“十五五”开局与“退平台”“出清”关键节点，城投化解经营性债务风险成为贯穿全年的重中之重，既是落实中央经济工作会议要求的核心举措，也是保障市场化转型顺利推进的前提。化解地方政府融资平台经营性债务风险，是近年来有关融资平台债务风险化解的首次表述，来源于多省市和地区已经实践多年的三债统管（政府债务、隐性债务、经营性债务）。此类债务不同于融资平台承担的隐性债务，而是城投平台在产业化、市场化转型过程中、日常经营形成的经营性债务。建议城投坚持以市场化原则作为债务风险处置的核心导向，持续关注后续配套政策支持，结合企业实际经营能力、资产质量及债务结构，摒弃简单化的债务置换模式，更注重依托市场化机制开展债务重组与置换工作。展望2026年，国资国企改革正式迈入纵深推进的新阶段。预计随着新一轮国资国企改革方案的谋划出台，改革的系统性、针对性与实效性将持续提升。作为国资国企体系的重要组成部分，城投公司的改革发展方向与新一轮政策导向深度契合。一是加快国有资本布局优化与结构调整。围绕“巩固优势领域、突破关键领域、培育未来领域”的思路，推动国有资本向战略安全、产业引领、国计民生等重点领域集中，提升国有经济整体功能与配置效率。二是因地制宜发展新质生产力，加快开启增长的“第二曲线”。立足不同地区产业基础、资源禀赋及行业发展特性，以差异化路径培育新质生产力，推动自身从“传统增长”向“创新驱动增长”转型，切实开启增长“第二曲线”。三是结合自身功能定位与产业优势，聚焦主责主业。自主制定主责主业负面清单，商业类国企明确不盲目扩张至房地产、金融等非主业领域，公益类国企不开展与公共服务无关的经营活动；对偏离主业的业务板块主动制定整改方案、限期收缩，从源头规避“跨界跟风”引发的同质化竞争。四是深化市场化经营机制改革，激活内生动力。“十五五”时期，以破解体制机制障碍为目标，推动经营机制向市场化深度转型，适配新质生产力培育需求。五是完善中国特色现代企业制度，筑牢治理根基。全面提升国有企业治理体系和治理能力现代化水平，构建权责清晰、决策高效的治理体系，保障国有资本合规运作。展望2026年，“反内卷”进入制度性深化推进期，政策从零散治理转向系统落地，深刻重塑地方政府行为与城投市场竞争逻辑。一方面，建议城投厘清“反内卷”绝非否定竞争，而是破除同质化恶性博弈，还原公平有效竞争本质，以“差异化发展”替代“低水平内耗”。这一趋势要求城投摒弃“政策套利”“规模攀比”，转向质量效益导向。另一方面作为衔接政府与市场的关键载体，城投需精准发力：深耕差异化赛道，立足区域资源禀赋，聚焦特色产业培育、细分领域基建等，规避同类主体同质化布局。并响应统一大市场要求，积极参与跨区域项目联营、产业链协同。展望2026年，城投合规发展进入穿透式监管全覆盖、合规转型深度融合的关键阶段。要求各地城投推动合规要求嵌入转型全链条，实现对资金流向、项目实质、关联交易的全流程溯源，推动合规要求从“表面合规”向“实质合规”深化。建议各地城投一是搭建穿透式合规管理体系，对接监管数据接口，建立覆盖投融建运全流程的数字化台账，实时跟踪资金用途、资产权属等核心信息，确保监管可穿透、可追溯；二是聚焦关键领域强化管控，对接地方财政、国资穿透式监管要求，制定专项合规指引，确保各项业务和管理“起步即规范”；三是培育穿透式合规文化，定期开展监管政策解读培训，将合规审查嵌入决策流程，实现“决策即合规、执行即留痕”。展望2026年，城市更新将迈入“精准焕新、运营赋能”深化期，政策红利持续释放下，存量激活和产城融合成为核心逻辑，推动城市更新与房地产新模式深度衔接，为城投创造转型机遇。城投需锚定定位精准发力：空间上，主导渐进式更新与功能迭代，优先推进民生保障和导向项目；产业上，结合提振消费政策，植入消费新场景与产业载体；机制上，从“开发思维”转“运营思维”，引入第三方运营商业、物业模块；融资上，发力城市更新专项债、绿色债券，优先支持低碳改造项目提质增效，实现社会效益与经济效益平衡。展望2026年，坚持“双碳”战略引领下，政策从单一领域突破转向全链条协同推进。叠加北方防洪排涝补短板、重点行业节能降碳等专项任务，绿色转型呈现基建低碳化、产业绿色化、市场机制化三大趋势。一是绿色基建精准补短板，聚焦防洪排涝、分布式能源、海绵城市等领域，主导绿色基建，承接防洪排涝、低碳市政等项目，打造示范工程；二是产业降碳纵深推进，传统行业节能改造与新能源产业培育并重，积极参与园区循环化改造、新能源项目投资等，同时依托碳市场参与碳资产管理，培育市场化收益增长点；三是创新绿色融资，探索发行绿色专项债、碳中和债，推动绿色资产REITs上市，实现生态价值与经营效益双赢。展望2026年，“数字中国”略纵深推进，“人工智能+”行动逐步落地，政策从技术试点转向场景化落地，数字转型成为城投市场化转型的核心引擎，呈现“主体专业化、技术场景化、产业协同化”三大趋势。建议各地城投一是布局数字经济新赛道，组建专业化数字科技公司，聚焦城市算力网络、数据资产运营、智慧基建解决方案等核心领域，承接区域数字基建项目，培育自主数字品牌；二是深化AI技术场景应用，将人工智能嵌入智慧市政、产业园区、政务服务等核心场景，以技术赋能提升运营效率与服务质量；三是推动产业数字化升级，锚定国家战略与区域需求，主导传统产业园区数字化改造，搭建产业链协同平台，推动上下游企业向高端化、智能化、绿色化转型，通过资源整合与技术输出，实现自身转型与行业赋能双向共赢。当前，政策红利持续释放、转型路径已然明晰，城投公司唯有锚定高质量发展核心目标，以绿色转型抢占低碳赛道，以数字创新激活增长动能，以合规经营筑牢安全底线，以深化改革释放内生潜力，方能在市场化转型攻坚中把握先机，为区域产业升级、城市焕新注入持久动力。使命在肩、时不我待，唯有聚焦主业真抓实干、紧扣政策精准发力，方能在复杂环境中行稳致远，不负政策赋能之期、区域发展之托、时代奋进之责！来源：城望研究院原创。若文中内容涉及版权问题或需引用授权，欢迎随时通过公众号后台留言与我们联系，我们将第一时间妥善处理。
