原创 | 城投变产投策略篇：强化产业投资业务稳健性与安全性“五步走”
本专题围绕城投转型为产投进程中，开展产业投资业务的问题、策略和方法，将产业投资业务管理总结为透视篇、解构篇和策略篇，为各地城投开展产业投资业务提供参考。
01 战略领航，锚定投资转型方向
2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年，城投编制系统性战略发展规划有利于明确公司发展方向，为城投决策“投不投”提供参考依据。城投可根据公司实际情况成立“十五五”战略规划小组或聘请第三方咨询公司进行编制。统筹把握核心功能与核心竞争力、发展新质生产力与提升传统生产力、高质量发展与高水平安全的关系，遵循“自上而下逐层分解”的逻辑，按照“战略决定业务，业务决定流程，流程决定组织”的基本思路，坚持转型发展，探索由“城投”向“产投”转型、由建设城市向产业赋能。
城投作为地方城乡建设与运营的主力军、公共服务与保障的压舱石、产业培育与发展的顶梁柱，在由“城投”向“产投”转型、由建设城市向产业赋能发展的新时代要求下，立足资源禀赋、区域产业规划：
向实体化转型，摒弃传统“融资工具”角色，转向实体经营，重点布局先进制造业、数字化转型、战略性新兴产业等领域，提升产业链现代化水平；
向产业化发展，围绕区域产业链关键环节，成为城市开发运营商及产业生态构建者，例如，通过产业园区运营、产业基金引导、供应链整合等方式，推动产业集群化发展；
向市场化运营，推动政企分离，建立现代企业制度，培育多元化盈利模式。例如，通过混改引入社会资本，优化股权结构；探索资产证券化（ABS）、REITs等工具盘活存量资产，形成“资源-资产-资本”循环激活企业经营效能，实现从依赖“政府输血”向自身“自我造血”的跨越。
城投应深入贯彻落实党的二十届三中全会关于国有资本“三个集中”的战略部署，紧扣服务国家安全、国计民生及战略性新兴产业的转型要求，立足功能定位与资源禀赋，重点布局城乡重大建设运营、基本民生服务保障、新兴产业培育发展三大核心领域，有条件的可拓展金融服务业务，将新基建、新产业作为突破方向，逐步从一般竞争性领域有序退出，转向具有战略引领性、民生保障性和产业带动性的领域。
产业布局需统筹考量服务区域战略的国企责任、市场发展空间与潜力、行业竞争格局与自身资源匹配度、产业周期特征及风险承受能力等关键要素，通过优化国有资本配置，强化在基础设施升级、民生服务提质、新兴产业孵化等领域的战略投入，实现从传统建设主体向现代产业组织者的功能跃升。
02 合规筑基，筑牢投资安全底线
（一）系统梳理投资管理政策指引
产业投资管理作为覆盖全周期、多领域的系统性工作，其政策体系包含投资实施、过程监管、容错机制、问责制度等核心模块。其中投资行为管理涵盖内容最为繁杂，具体涉及投资方向、投资规模、投资方式、产权交易、风险防控及决策机制等多个方面。为强化城投投资行为的合规性，城望系统梳理了对外投资领域核心政策指引（如表1），形成覆盖产业投资管理各维度的规范依据。
在产业投资管理工作中通过与政策精准匹配，可系统解决城投“投不投”“怎么投”以及“投后管”三大核心问题。同时，产业投资管理工作需要严格遵守程序合规，按照战略规划和产业投资管理的各项规定，把握好项目论证、方案审批、落地执行等关键环节，切实履行对国有资产保值增值的责任担当。
（二）建立动态政策响应机制
由于政策环境处于不断变化之中，城投设立政策研究专项小组显得尤为重要。该小组需实时追踪国家、省市区产业政策、监管要求及区域规划变化，建立完善的政策预警与解读机制。
当出现土地、环保等重大政策调整时，政策研究专项小组需启动专项评估程序，运用定量与定性相结合的分析方法，全面评估政策变化对存量及拟投项目的影响。
根据评估结果，动态优化投资策略，避免因政策滞后而引发合规风险。例如，在土地储备新规出台后，及时调整涉及土地相关的投资项目的融资模式和开发计划；在隐性债务监管升级后，对存量项目的融资结构进行重新梳理和整改，确保项目符合新的政策要求。
对于资源有限的城投企业，也可通过与第三方咨询公司签订长期合作协议，借助专业机构在政策解读、趋势研判方面的经验优势，实现政策信息的实时共享、深度剖析与精准应用，确保城投投资决策始终契合政策导向，规避因政策把握不足带来的合规风险与投资偏差。
03 风控强体，提升风险应对能力
参考《中央企业全面风险管理指引》，围绕风险管理内容，构建完整的“风险识别—评估—应对—监督”全流程体系。风险管理基本流程（如图1）包括：
图1：风险管理流程 第一步，收集战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险等风险因素。 第二步，对收集的风险管理初始信息和城投各项业务管理及其重要业务流程进行风险评估，风险评估包括风险辨识、风险分析和风险评价三个步骤，进行风险辨识、分析、评价，应将定性与定量方法相结合。定性方法可采用问卷调查、集体讨论、专家咨询、情景分析、政策分析、行业标杆比较、管理层访谈、由专人主持的工作访谈和调查研究等。定量方法可采用统计推论（如集中趋势法）、计算机模拟（如蒙特卡罗分析法）、失效模式与影响分析、事件树分析等。 第三步，根据城投自身条件和外部环境，围绕发展战略，确定风险偏好、风险承受度、风险管理有效性标准，选择风险承担、风险规避、风险转移、风险转换、风险对冲、风险补偿、风险控制等适合的风险管理工具的总体策略，并确定风险管理所需人力和财力资源的配置原则。 第四步，针对各类风险或每一项重大风险制定风险管理解决方案。方案一般应包括风险解决的具体目标，所需的组织领导，所涉及的管理及业务流程，所需的条件、手段等资源，风险事件发生前、中、后所采取的具体应对措施以及风险管理工具（如：关键风险指标管理、损失事件管理等）。 第五步，以重大风险、重大事件和重大决策、重要管理及业务流程为重点，对风险管理初始信息、风险评估、风险管理策略、关键控制活动及风险管理解决方案的实施情况进行监督，采用压力测试、返回测试、穿行测试以及风险控制自我评估等方法对风险管理的有效性进行检验，根据变化情况和存在的缺陷及时加以改进。城投进行风险管理可以组织相关职能部门和业务部门联合实施，也可以聘请第三方咨询机构协助实施。
参考《中央企业全面风险管理指引》，城投可根据战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险五大风险种类，识别可能发生的风险事件，形成《风险管理清单》（如表2），风险清单按照五大类别一级风险进行列举，形成具体的二级风险。对《风险管理清单》风险因素进行评价，根据评价结果划分风险承受标准，就投资各个流程进行风险排序，通过风险排序影响程度，针对性地提出风控措施和解决方案。
具备条件的城投可建立风险管理三道防线，即各有关职能部门和业务单位为第一道防线;风险管理职能部门和董事会下设的风险管理委员会为第二道防线;内部审计部门和董事会下设的审计委员会为第三道防线。
换句话说，可将“三道防线”视为由业务及职能部门、风险管理部门、监督部门三个主体构成，业务及职能部门履行建立健全业务风险管理制度和流程、开展风险识别评估、编制风险清单和应对预案、定期梳理风险、及时报告风险和开展应对处置等职能；风险管理部门负责组织起草风险管理基本制度和工作报告等、组织风险合规审查、处理违规事件以及组织合规培训等；监督部门则负责在职权范围内对风险合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查并开展责任追究。
04 管控增效，提升投资决策效能
制度体系是城投规范高效运行的核心支撑。建议各层级城投以出资人发布的投资监督管理办法为基础，构建“1+N”投资管理制度体系（表3）。“1”即《公司投资管理办法》，根据各作为统领性制度，明确投资管理基本原则、组织架构与权责边界。
一是建议各层级城投以出资人发布的投资监督管理办法为基础，制定适用于城投自身的投资管理办法。以央企、山东省属国企以及济南市属国企为例（表4），对比发现不同层级国企的投资管理制度编制要求不尽相同。
二是建议按照总则、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、附则的顺序编制《公司投资管理办法》，并根据相应的投资监督管理办法增添相应内容。
图2：投资管理流程图（示例）
厘清城投自主决策权限，推动各治理主体的权利责任和义务落实到位。坚持权责事项“不空白、不重复、不交叉”的原则，建议编制“事项范围+权责边界+事项标准”的对外投资决策清单，全面覆盖对外投资决策事项、授权管理、决策流程等方面。根据授权放权事项、上收事项、向下授权事项类型，审慎合理确定城投投资决策权限。
05 人才固本，锻造专业投资团队 人力资源作为城投实现战略转型与产业投资高质量发展的核心引擎，需以锻造一支政治过硬、专业精湛、结构合理的投资人才队伍为目标，通过系统化、精细化管理，规范“选人、育人、管人、用人”各个环节，为产业投资业务筑牢人才根基。
聚焦产业投资战略布局与业务发展需求，深入开展人才需求调研，结合企业转型升级方向，精准绘制投资人才需求图谱。针对战略规划、资本运作、行业研究等关键岗位，实施“专业人才引进计划”，通过市场化选聘、猎头服务等渠道，靶向引进具有投资机构、知名企业丰富实战经验的人才。
围绕新能源、数字经济、战略性新兴产业等重点领域，深化与重点高校、科研院所的产学研合作，建立定向人才输送机制，吸引具备前沿技术知识与创新能力的专业人才。
同步优化人才引进政策，完善配套保障体系。设立专项人才补贴，对高层次人才给予安家费等资金支持；提供人才公寓、子女入学等生活保障，解决人才后顾之忧。探索实施项目跟投、股权期权激励等中长期激励措施，增强人才与企业发展的利益绑定，形成“以才引才、以才聚才”的良好生态，为产业投资注入强劲动能。
把握好“搭梯子、贯通道、立标准、设路径、供支撑、配机制”六大环节，构建分层分类的人才培养体系：
针对新入职员工，开展“入职集训+导师带徒”双轨制培养。通过集中培训，帮助其快速掌握投资业务基础知识、公司规章制度及企业文化；安排资深员工作为导师，进行“一对一”实践指导，助力新员工尽快融入团队、提升业务能力。对于骨干员工，开设“产业投资高级研修班”，邀请行业专家、企业高管开展专题授课，组织参与行业峰会、标杆企业参访交流活动，拓宽战略视野，提升专业水平。
针对管理人才，实施“卓越领航计划”，实施进修学习，参与重大投资项目历练，强化战略决策、团队管理与资源整合能力。
同时，搭建内部知识共享平台，定期举办投资案例研讨会、政策解读会、经验交流会等活动，促进知识经验传承，为企业持续发展储备人才力量。
构建规范化、科学化的人力资源管理体系，夯实人才发展制度基础。围绕招聘录用、培训开发、薪酬福利、晋升退出等核心模块，制定完善覆盖人才全生命周期的管理制度，确保人力资源管理各环节有章可循、规范有序。定期开展职业规划辅导，结合员工个人发展意愿与企业战略需求，为员工量身定制职业发展路径。
优化绩效考核体系，以企业战略目标为导向，科学分解部门与岗位KPI指标，采用定量与定性相结合、短期与长期相衔接的评估方式，引入360度多维评价机制，全面、客观、公正地评价员工工作表现。强化绩效考核结果应用，建立考核结果与薪酬激励、职务晋升、评先评优、培训发展的联动机制，对业绩突出的团队和个人给予表彰奖励、优先晋升机会；对未能达标的进行诫勉谈话、岗位调整或针对性培训，充分激发人才创新创造活力。
深入开展岗位分析工作，通过工作流程梳理、岗位价值评估，明确各岗位的职责范围、工作内容、任职资格等要求，精准绘制“岗位画像”。
同时，结合员工专业技能、工作经验、职业素养等要素，建立员工能力素质模型，形成“人才画像”，实现岗位需求与人才供给的精准匹配。在此基础上，建立优秀年轻干部培养库，对表现突出、潜力较大的员工进行重点培养，为企业发展储备后备力量。
建立动态人岗匹配机制，打破岗位固化限制，通过轮岗实践、项目制工作等方式，为员工提供多岗位锻炼机会，拓宽员工职业发展空间，提升员工综合能力。根据公司业务发展变化、员工能力提升情况，及时调整岗位设置与人员配置，实现人力资源的最优配置与组织效能的持续提升，确保人尽其才、才尽其用，为城投产业投资业务发展提供坚实的人力保障。
潮涌东方，风劲帆满。站在深化国企改革与培育新质生产力的历史交汇点，我们笃信，在产业投资的壮阔新征程中，城投将化身为培育新质生产力的尖兵、驱动产业转型升级的中流砥柱，在战略性新兴产业的星辰大海中锚定航向，在未来产业的创新沃土上深耕细作。城望始终愿做城投最可靠的同行者，以智慧为笔，以经验为墨，助力城投描绘创新发展的宏伟画卷，书写国有资本保值增值与高质量发展交相辉映的壮丽诗篇。向充满无限可能的星辰彼岸破浪前行，共赴这场产业变革的壮丽征途。