一文速览丨从经营权到特许经营权：城投如何在合规中“玩转”特许经营？
国家发改委官网最新发布第七批违背市场准入负面清单典型案例，云南楚雄州等地将新能源汽车充电桩授予相关国有企业经营管理，违规设置特许经营权准入壁垒，妨碍其他经营主体进入，引发市场关注。这一案例为新机制下特许经营项目的合规获取再次敲响了警钟。城投公司该如何在合规框架内，稳稳拿下特许经营权？
01 辨析：经营权 VS 特许经营权 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）仅对特许经营模式做了定义，对特许经营权可以拓展理解为由特定授权主体（通常为政府部门或其授权机构）依法授予企业或其他组织在一定期限、一定区域内，从事特定公共基础设施建设、公用事业运营并获得收益的专有权利。 02 匹配：哪些经营权适用特许经营模式？
表2：特许经营权适用范围政策一览
属于公共服务产品 特许经营会设置市场准入条件、限制市场主体数量，天然具有垄断性和排他性，因此其必须具备法定且正当的职权来源与基础 享有收费权，聚焦使用者付费 项目收益能够覆盖投资和运营成本，不增加地方政府隐性债务风险。付费机制考虑多种因素：（1）项目产出是否具有可计量特性；（2）收益的确定性和灵活性；（3）项目的可融资性；（4）项目当地经济发展情况等。 不影响市场公平竞争 《公平竞争审查条例》明确要求政府在起草政策措施时，不得通过违法设置或者授予特许经营权，限制或者变相限制市场准入和退出。 03 实施：如何合规拿下特许经营权？
115号文明确新机制特许经营模式，优先选择民营企业参与。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（以下简称“编写大纲”）更是规定地方所属国有企业不得直接以特许经营者或投资人身份参与政府基础设施项目。
曾引发热议的平阴9.24亿元“卖天”事件，是新机制下特许经营与低空经济的首次结合。但这一尝试从2024年11月5日招标、11月26日中标，到12月13日公告中止，仅存续一个多月便告终结。
城望研究院认为其失败原因有二： 一是忽视资产属性，将特许经营权单纯视作无形资产在产权交易平台公开拍卖，忽视了空域权属属于国家，单位和个人不得擅自转让和侵占； 二是违背特许经营者的基本条件，中标方山东金宇通用航空有限公司属平阴县属国企，违背政策要求。
图2：特许经营权合规获取方式
案例：黄山旅游T1线一期工程特许经营项目 项目采用BOOT模式实施，特许经营期40年，由本级国企作为政府出资代表，与民营企业合作成立项目公司，通过使用者付费和政府投资支持实现盈利。 案例：沙井厂、二坑溪厂、九曲湾厂、吴圩二期厂等4个水质净化厂及配套管网特许经营项目 该项目采用BOT模式，各子项目的特许经营期均为35年，中标公司为武汉天源环保股份有限公司（现更名为：武汉天源集团股份有限公司）。该公司（国有参股4.4%）作为民企以非联合体形式中标35年期特许经营项目，对新机制的探索与实践具有积极意义。
表4：支持民营企业参与的特许经营
新建（含改扩建）项目清单（2023年版）
3.层级错配
根据《编写大纲》，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。意味着非本级项目地方国企可参与，非本级国企可参与其他层级项目。如市级政府可以将本级项目分散委托各区县政府实施，由区县实施机构招引市属国企，从而实现地方对优质资产控制权的目的。
案例：温州滨海净水厂项目 项目采用BOT模式实施，区政府授权主管部门作为实施机构，实施机构通过竞争性磋商的方式选定特许经营者。项目通过设置特定条件将区县级政府项目交由市级所属国企实施，保留地方对优质资产的控制权。
（二）存量项目
图3：TOT模式运作结构
案例：贵阳市观山湖公园特许经营项目 该项目采用TOT模式，特许经营期限为11年。区政府通过公开招标的方式，将观山湖公园特许经营权转让给区属国有企业，负责公园的日常运营管理、设施维护、景观提升等工作。
城投公司作为地方基础设施建设和公共服务的重要力量，需要深刻理解新机制的政策导向，强化市场化运营能力提升供给效率与质量，方能在政策变革与市场竞争中站稳脚跟、行稳致远。
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