2025 年上半年，城投化债与融资工作在 “防风险、促转型” 主线中呈现新特征。化债端，1.6万亿元置换债券落地超八成，20个地区实现隐性债务清零，政策 “精准拆弹” 成效逐步显现；融资端，城投债发行规模合理收缩，非标置换等创新举措为风险化解拓宽路径，上交所新“3号指引”推动城投加速向市场化运营转型。
这一系列政策与事件，既体现了中央 “防风险、促转型” 的决心，也为市场带来新的机遇与挑战。本文将从政策脉络、关键节点、市场影响三个维度，全面梳理上半年城投化债与融资的全景图谱，助您洞察行业发展趋势。节点一：12万亿元（6+4+2）化债新政
【2024年11月18日】
政策/会议：在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍了我国增加地方政府债务限额置换存量隐性债务政策。根据全国人大常委会审议批准的《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，从2024年开始，我国将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；同时，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，两项政策累计直接增加地方化债资源10万亿元。2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。三项政策协同发力后，地方化债压力将大大减轻。主要内容：
1、6万亿元债务限额，分三年安排，即2024—2026年每年2万亿元。
2、连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于化债，补充政府性基金财力，累计可置换隐性债务4万亿元。
3、2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元。
4、地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元。
1、2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。
2、2024年12月中旬，33地已完成今年2万亿元置换隐债专项债发行。（已完成首批下达2万亿）；
3、2025年以来，已有33地披露发行置换隐债专项债，规模为18245.7037亿元。（趋近总额2万亿元）；
4、2025年以来，已有30地披露发行“特殊”新增专项债，规模为5194.7368亿元。（趋近本年度8000亿元）；
5、2025年以来，据不完全统计，全国已有超72地区宣告“全域隐债清零”，部分地区按计划/超额完成年度隐债化解任务。(按党中央要求，存量隐性债务需在2028年底前全部化解完毕)。
政策/会议：网传35号文、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文和99号文。其中，35号文是基础化债文件，其余四份文件均建立在35号文的基础上，47号文致力于控投资冲动、14号文推动化债区域扩容、134号文将化债期限延长并放松一些化债政策限制、150号文则明确退平台时间和条件、226号文严肃化债纪律及推动加快非标债务置换进程、99号文进一步退平台相关要求。（收藏丨新增99号文！地方政府化债文件：从35号文到最新226号文要点整理）主要内容：关于网传“99号文”，市场分析认为涉及的核心关键内容是地方政府退重点省份的标准、程序及大致时间安排。
网传要点1：地方政府在化债同时也要重视发展，因此需要提供一个退出重点省份的路径。
网传要点2：退出程序：每年3月底前，按程序向国务院报送请示。
网传要点3：退出标准：评估具备化债能力，不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险。
网传要点4：退出进度：2027年6月底前实现融资平台全部退出。
网传要点5：退出后续要求：融资平台退出后，其债务作为市场化经营主体债务，按市场化、法治化原则处理，不纳入融资平台金融债务统计，不再适用35、47、14、134号文相关政策。
2025年1月7日，宁夏回族自治区财政厅称积极争取有关部门支持，加快退出高债务风险省份。2025年1月22日，内蒙古自治区财政厅称全力打响化债攻坚战，有望率先退出债务重点省份。2025年3月12日，六盘水高新技术产业开发区称严格按照35号文、134号文精神，持续推进融资平台债务降息、展期。2025年5月16日，吉林省加快退出债务高风险省份行列，以更大力气化解融资平台债务风险，压降融资平台数量。华泰固收的测算数据推测，拟退出重点省份可分为三个梯队：（1）第一梯队：辽宁、青海、宁夏、内蒙古、黑龙江、吉林。（2）第二梯队：广西、重庆、甘肃、云南。（3）第三梯队：其余省份。从目前公开信息来看，宁夏、内蒙古或将进一步加快退出高债务风险省份的步伐，争取率先摘掉债务重点省份的“帽子”。节点三：国务院办公厅
《关于促进政府投资基金
高质量发展的指导意见》
【国办发〔2025〕1号】
政策/会议：国办发〔2025〕1号文提出7方面25条措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，明确提出不以招商引资为目的设立政府投资基金，并且对县区设立基金更加严格限制。主要内容：
1、加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。
2、县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。
3、严控县级政府新设基金管理人。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。
市场影响：中诚信认为，在土地财政弱化背景下，政府投资基金健康发展也有利于发展股权财政，拓宽财政资金来源。此外，《意见》出台有利于规范、促进政府引导基金（包括产业类、创投类）发展，将为城投后续业务开展、项目融资、市场化转型等方面提供重要助力，但同时还需要警惕其中风险，避免盲目、激进参与加大自身经营风险敞口。节点四：2025年《政府工作报告》
【2025年3月】
政策/会议：提出稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。
5月15日 山西：加快融资平台压降进度，按照“先易后难、循序渐进”的原则，优先推动隐性债务、经营性金融债务“双清零”的融资平台退出。制定印发融资平台退出实施细则，按月调度各市压降进度，确保如期“清仓见底”。
5月16日 吉林：加快退出债务高风险省份行列，以更大力气化解融资平台债务风险，压降融资平台数量。
5月29日 天津市东丽区：制定全区20家融资平台逐年压降计划，12家成功退出融资平台名单。
6月13日 浙江：融资平台债务清零退出进度超全国平均水平。
7月3日 重庆：綦江区融资平台已实现退出10户、荣昌区融资平台高息债务已清零、江北区4户融资平台公司全部退出、沙坪坝区融资平台实质性退出2户，融资平台压降4户、北碚区完成融资平台压降4户，退平台5户、长寿区全力攻坚4户融资平台退出工作、梁平区2024年已退出融资平台2家、荣昌区今年稳步推进3户融资平台转型退出。
节点五：中国人民银行2025年信贷市场
工作会议【2025年3月】
政策/会议：3月6日，中国央行行长潘功胜出席十四届全国人大三次会议经济主题记者会，表示金融支持融资平台化债取得重要阶段性成果。
3月10日至11日，中国人民银行召开2025年信贷市场工作会议。会议指出，有序推进融资平台金融债务风险化解，支持地方政府扎实推动融资平台市场化转型。主要内容：
1、人民银行与有关部门和地方政府采取多项有力措施，弱化地方融资平台债务风险。首先，严肃财经纪律，推动地方政府统筹资金、资产、资源化解债务风险。第二，支持地方政府通过注入资产、并购重组等方式，剥离融资平台的政府融资功能，转型为市场化的经营主体。第三，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过降低利率、延长期限等债务重组方式，缓解融资平台流动性和利息负担。
2、人民银行于2023年建立了标准化、常态化的融资平台债务统计监测系统，地方政府和金融机构定期双向报送融资平台债务数据，并进行交叉核验。3、人民银行与财政部建立了严格的融资平台退出标准和程序。到2024年末，与2023年初相比，约有40%的融资平台通过市场化转型等方式，退出了融资平台的序列。融资平台的债务按其产生的原因主要由两部分构成，地方政府的隐性债务和经营性金融债务。2024年末，融资平台经营性金融债务规模约14.8万亿元，较2023年初下降25%左右。这些经营性金融债务中约四分之三集中在东中部经济大省，这些省份自身的化债能力很强。2024年四季度，融资平台新发行债券平均利率为2.67%，显示出金融市场对融资平台风险溢价水平大幅下行。市场影响：中国央行党委书记、行长潘功胜在接受新华社采访时提到，目前，化解融资平台债务风险已取得重要阶段性进展。融资平台数量和存量债务水平不断下降，风险持续收敛，大部分融资平台到期债务实现了接续、重组和置换，融资成本负担较之前显著下降。今年以来，人民银行在货币金融政策方面，先后实施了比较大的三次货币政策的调整。首先我们要加大实施力度，让它落地生效。第二，我们会按照中央和国务院的要求，来进一步谋划新的增量政策。整体的中国金融体系是比较稳定的，地方政府的融资平台的数量和存量的债务规模也是处于下降的。整体的地方政府债务的成本负担水平，也有大幅度的下降。节点六：沪深交易所“3号文”指引
【2025年3月】
政策/会议：沪深交易所分别发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项（2025年修订）》和《深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第2号——审核重点关注事项（2025 年修订）》。明确公益性业务范畴（如市政基础设施建设、土地整理等），限制以公益性业务为主营的城投公司发行公司债，严禁新增政府隐性债务。强化募集资金用途监管，要求用于偿还存量债务的募集资金不得涉及隐性债务，并加强对贸易业务合理性、偿债能力指标（如EBITDA对利息覆盖倍数）的审核。
主要内容：3月底出台的“3号指引”再次提到了判断企业城投类属性的核心标准——"335指标"。具体包括三项关键要求：非经营性资产（城建类）占比不超过30%；非经营性收入（城建类）占比不超过30%；财政补贴占净利润比重不超过50%。
专业人士解读称，这一轮政策调整实质为对债券发行主体的"精准出清"；一方面对于通过生硬拼凑业务组建的各类融资平台加以回绝，这类"伪市场化"主体惯用的债券新增手段将受到严格限制。与此同时，保持"有堵有疏"；继续为真正具备市场化经营能力的优质主体维持畅通的公司债融资渠道。
从修订内容来看，城投发债有一定收紧，将进一步加剧城投信用分化，同时倒逼城投加快市场化业务的实质转型，降低政府业务依赖。
市场影响：华西证券固收团队指出，2025年一季度，城投债发行、净融资相较去年同期明显下降，一方面受债市收益率上行影响，另一方面可能与新指引出台前就有窗口指导政策收紧有关。该团队认为，2025年二季度和三季度是城投债的到期高峰，若部分债券无法顺利借新还旧，城投可能会想办法通过自有资金或者银行贷款等其他融资渠道刚兑，这将造成城投债资产供给的缺失，进一步加剧收益荒。机构推测后续交易所名单外城投借新还旧可能向协会看齐，也需要地方政府出函，而能否顺利出函可能与区域有关，这将使一些城投存量债规模随着到期而减少。节点七：科技创新债券的一揽子配套政策
【2025年5月7日】
政策/会议：5月7日，中国人民银行、中国证监会联合发布《关于支持发行科技创新债券有关事宜的公告》（中国人民银行 中国证监会公告〔2025〕8号，以下简称《公告》）。
此前，中国人民银行行长潘功胜3月6日在十四届全国人大三次会议经济主题记者会上表示，将创新推出债券市场“科技板”，支持金融机构、科技型企业、私募股权投资机构等三类主体发行科技创新债券，丰富科技创新债券的产品体系。随着《公告》的发布，相关政策细节“浮出水面”。从支持科创债发行到创设债券科技板，建立多层次债券产品体系将更进一步，债市“科技板”有望精准匹配不同生命周期科技企业的融资需求，为实体经济注入更强创新动能。主要内容：《公告》从丰富产品体系和完善配套支持机制等方面，提出多项举措支持科创债发行，明确支持金融机构、科技型企业、私募股权投资机构和创业投资机构（以下简称“股权投资机构”）等三类机构发行科技创新债券。随后，沪深北交易所、交易商协会等相关部门迅速响应，相继发文落实《公告》部署。
市场影响：据不完全统计，2025年上半年重点省份科创债发行情况：1、重庆：重庆两江新区产业发展集团有限公司、重庆渝富控股集团有限公司、重庆三峰环境集团股份有限公司2、云南：大唐云南发电有限公司、云天化集团有限责任公司、中国铜业有限公司、华能澜沧江水电股份有限公司、云南锡业集团(控股)有限责任公司3、天津：天津港(集团)有限公司、天津渤海化工集团有限责任公司、中交第一航务工程局有限公司、天津泰达科技投资股份有限公司、天津市医药集团有限公司、天津渤海国有资产经营管理有限公司、天津创业投资有限公司8、广西：广西路建工程集团有限公司、广西柳州钢铁集团有限公司、广西北部湾国际港务集团有限公司9、甘肃：甘肃省国有资产投资集团有限公司、金川集团股份有限公司、甘肃金融控股集团有限公司节点八：国务院《关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》
【2025年6月24日】
政策/会议：6月24日，审计署受国务院委托，向全国人大常委会报告2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。
报告显示，2024年，中央本级一般公共预算支出同比增长6.5%；发行1万亿元超长期特别国债，专项用于“两重”建设和“两新”工作，保持对重点领域财力保障和对经济恢复支持力度。扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围，新增专项债务限额3.9万亿元，支持地方加大补短板力度。主要内容：审计工作报告在地方政府债务风险板块，着力揭示部分地方在锁定2023年3月底债务余额后，又违规新增政府隐性债务等风险。
1、明确地方政府融资平台退出标准，平台数量进一步下降。
2、审计9省地方专项债券管理使用情况，发现各类问题金额1325.97亿元。
3、是92个地区挤占挪用651.8亿元。主要用于“三保”、偿还国企债务等。
4、5家银行对账户资金异常流动监管不力，11家地方融资平台借机向公众集资247.43亿元，主要用于偿还存量债务等，所承诺保底年化收益最高达12%，使债务风险向涉众领域外溢。
节点九：“退平台潮”继续，
融资平台转型或组建为产业类主体
政策/会议：2024年9月26日，绍兴市柯桥城建等4家国资公司发布退出融资平台名单公告，其在公告中均提及“根据上级关于融资平台转型退出工作相关规定，对隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续，且已剥离政府融资功能、完成市场化转型的平台，征得三分之二金融债权人同意后，可申请退出融资平台名录。”事件标志着城投退平台正式进入规范化流程。
主要内容：汇总市场各家机构观点来看，网传近期央行、财政部、发改委、证监会联合发布“150号文”，主要针对“35号文”和“134号文”中城投退平台名单的相关内容打补丁，明确了退名单的具体要求，规范其退出流程：
1. 隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续；
2. 已剥离政府融资功能、完成市场化转型的平台；
3. 征得三分之二金融债权人同意后，可申请退出融资平台名录。
2月12日，全国首单先进制造科技创新公司债完成发行，系合肥产投集团退平台后子公司首次发债。3月12日，九江市国控产投公司获产业类AAA评级，系35号文出台后江西首家由地市级成立的产业类企业。4月16日，曲靖交投集团完成发行10亿元公司债券，是2024年以来全国化债重点省份首个获批新增额度的地市级公司债首发主体。4月18日，长沙县水业控股集团完成发行湖南首单新增区县级产业公司债券，长沙县近三年首次新增公司债券。6月25日，青岛多个区(市)通过设立产业公司等方式，在交易所债券市场新发行产业债，已实现新增融资23亿元。6月30日，四川梓发产投集团债市首秀发行5亿元公司债，系“35号文”出台以来四川省首单区县级国企新增公司债。节点十：湖南省专项债“自审自发”实施方案出炉，严控债务高风险地区新增限额
【2025年3月】
政策/会议：2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）。意见指出，开展专项债券项目“自审自发”试点。（）试点地区名单：北京市、上海市、江苏省、浙江省(含宁波市)、安徽省、福建省(含厦门市)、山东省(含青岛市)、湖南省、广东省(含深圳市)、四川省。河北雄安新区。2025年3月28日，湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》全文。
主要内容：
1、建立偿债备付金制度。省级建立专项债券偿债备付金制度，用于后续年度专项债券还本付息。鼓励有条件的市县探索建立偿债备付金制度。对收入较好的项目，探索建立专项债券提前偿还机制。
2、结合各地区债务风险、财力状况、管理水平和纳入核准库项目资金需求等合理分配专项债券限额。
3、对于财政实力弱、债务风险高的地区从严控制新增限额。
4、建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。
市场影响：分区域看，自审自发省份拿到的专项债资金规模整体大于非自审自发省份。自审自发省份如北京、广东和山东等城投平台，于2025年拿到的专项债资金规模均超300亿元，上海城投平台专项债资金规模超200亿，北京、上海虽然城投承接专项债平台数量较少，但资金规模较大。从资金规模占比来看，上海承接专项债资金规模占比最高，为6.9%，其余各省份资金占比在3-5%左右。非自审自发省份中，重庆城投平台于2025年承接专项债资金规模近200亿，湖北城投平台专项债资金规模超100亿。从资金规模占比来看，陕西、甘肃城投平台承接专项债资金规模占比超10%。
来源：城望研究院根据DM查债通、企业预警通等数据整理而成。
