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长期以来，城市更新投入大、周期长、回报慢的特征突出，“钱从哪里来、如何可持续”是制约项目推进的核心痛点。对此，《规划》系统性构建财政引导、金融赋能、社会参与的城市建设运营投融资体系，打造不依赖政府兜底的可持续资金闭环，为全国城市更新高质量发展提供核心支撑。

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完善财政支持政策

《规划》明确，通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持；中央财政支持实施城市更新行动；允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金；地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用；落实城市更新相关税费减免政策。

复旦大学国际关系与公共事务学院副院长、教授张平表示，城市更新行动要注重财政可持续发展。构建城市更新投融资体系，财政层面要坚持量入为出，把财政资金定位于引导撬动、补助公益，严控隐性债务，强化中长期财力匹配。

首都经济贸易大学京津冀房地产研究院院长、北京市房地产法学会副会长赵秀池表示，城市更新具有较强公益性，资金需求比较大，建议构建中央补、地方配、专项债撬、税费减的组合式财政支持体系。地方财政要用足中央预算向中西部、老旧城区城市更新倾斜政策；加大专项债统筹力度，优先支持片区综合开发、产城融合、经营性配套强的项目；允许将配套商业、停车场、物业收入纳入还款来源，鼓励利用城市更新的经营项目提高城市更新的自平衡能力；历史街区、工业遗存改造等税费减免政策要及时落地。

58安居客研究院院长张波表示，2025年城市更新领域专项债已超3500亿元，2026年一季度接近1200亿元。为使专项债作为项目资本金发挥作用，可在同一片区一体化打包立项框架内，统筹配套合规经营性业态，以项目包内经营性收益平衡公益性建设偿债缺口。

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优化金融支持措施

引入金融“活水”是破解城市更新资金短缺难题的关键。《规划》提出，发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务；对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持；探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

赵秀池认为，未来城市更新需构建“政策性金融打底、商业性金融补位、资本市场接力”的全周期金融支持链条。发挥政策性金融长期低成本资金优势，重点支持老旧小区、城中村、历史街区等公益性强的项目；各商业银行应根据不同项目采取差异化融资策略，加大银团贷款、项目融资、并购贷款的支持力度；可以利用停车场、物业、产业园区、历史街区运营权等发行公募不动产投资信托基金（REITs），实现“建设—运营—退出—再投资”循环；坚持市场化原则，融资主体必须是市场化主体，政府不担保、不兜底。

张平建议，在创新金融工具的过程中，要坚守项目自平衡、财政不兜底原则，依托城市更新带来的基础设施提质、片区价值升值、商户租金增收和产业税源扩容，破解公益性项目现金流弱、资产确权难、回本周期长等痛点。

事实上，2025年国内已涌现多个金融支持城市更新的成功案例。例如，北京首农西郊冷库REITs项目采用“国开行70%贷款+商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）过渡+REITs退出”模式，使资本金沉淀率大幅降低，内部收益率提升2.3个百分点。再如，广州黄埔推出“房票+银团贷款”模式，单个片区融资超100亿元，实现政府少出钱、市场多投入、居民得实惠。

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积极吸引社会资本参与

社会资本是城市更新资金体系的重要组成部分。《规划》提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域REITs、资产证券化产品等；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等；按照“谁受益、谁出资”原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民三方资金合理共担机制；规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。

张平表示，吸引社会资本参与，关键要厘清政企边界，放开市场化运营领域，通过城市更新盘活存量、提升区位价值，让社会资本从商铺租金、产业运营、配套服务中获得合理回报。在实践探索中必须严守财政不违规兜底、不新增隐性债务、不搞无自平衡能力“形象工程”的底线，健全风险共担和收益分配机制，防止投资风险最终转嫁给财政。当前，部分地区采用“片区打包开发+REITs盘活存量+政府和社会资本合作特许经营”模式，已形成成熟经验。

赵秀池建议，要建立“政府引导、市场运作、收益共享、风险共担”原则，政府负责规划、征地拆迁、政策支持，社会资本负责融资、建设、运营，不同项目采取不同模式，提高社会资本参与意愿。例如，广州永庆坊采用“建设—经营—转让（BOT）+微改造”模式，政府出地、社会资本投资改造运营，期限15年，期满移交，该项目保留骑楼风貌，引入文创、民宿、商业，年接待游客超200万人次，实现项目的可持续发展和资金平衡；上海田子坊采用居民和企业自发改造模式，政府给予政策支持，再进行市场化运营，目前日均游客超2万人次，租金提升10倍。

在此过程中，要严禁新增地方政府隐性债务，融资主体必须市场化，还款来源只能是项目自身经营性现金流，不得由政府或平台公司为其兜底；严禁大拆大建、过度房地产化；项目收益必须真实、可持续、可核查，REITs、资产证券化底层资产必须产权清晰、合规完备、运营稳定。同时，建立有效机制维护居民合法权益，确保改造成果与居民共享。

张波认为，REITs是城市更新资产退出的有效方案，但需要底层资产有稳定现金流，更适合保租房或商业类地产、工业地产。例如，北京亦庄2025年11月发行了全国首单城市更新类REITs，共募集资金7.53亿元，其底层资产是博润产业公园和经开区汽车零部件产业公园两处旧厂改造产业园。

“社会资本参与的重要路径是拉动更多轻资产运营。”张波分析，基建改造等资金密集型项目由政府牵头落实，社区运营、物业管理、养老服务、数字化服务等轻资产场景，社会资本更易参与，建议降低重资产门槛、放大轻资产空间，让社会资本进得来、做得好、留得住。