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湖北省率先实现全域17个市州、省直辖县更名，杭州市、南京市、上海市、沈阳市等则增设城市更新专门机构或拓展职能。这绝非一次简单的“翻牌游戏”，而是时代发展的“风向标”——那个以速度论英雄、以规模定成败的“建设时代”已成过往；一个以品质见真章、以运营决高下的“更新时代”正迎面而来。

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（一）顺应城市规律：从增量扩张到存量提质

坚持尊重城市发展规律，是做好城市工作的首要前提。过去40多年，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率从1978年的17.92%增至2024年的67.00%，城市发展进入相对成熟的中后期阶段。大量城镇基础设施与住宅进入“中老年期”，城市韧性短板亟待补齐。伴随着我国总体上由人口增量发展转向减量发展阶段、区域人口的增减进一步分化，城市发展也势必要从“大规模增量扩张阶段”转向“存量提质增效为主的阶段”。

“住建局”到“住更局”的变化标志着城市工作重心从“建设”转向“更新”，从“增量”转向“存量”，是顺应城市发展规律、回应城市之变的必然选择。未来的城市竞争力，不在于扩张速度，而在于能否修好“内功”，在存量中创造新价值。

（二）适配经济转型：从要素驱动到价值挖掘

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展格局正在发生深刻调整，国内有效需求不足已成为制约当下经济发展的主要矛盾，“坚持内需主导，建设强大国内市场”列为2026年经济工作八项重点任务之首。在传统依靠土地、劳动力等要素驱动的发展模式难以为继，新兴增长动能仍在培育的背景下，以城市更新为纽带，在投资与消费的协同发力中释放内生增长潜力。

据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，每年能拉动万亿元规模的新增投资需求、新增2000多亿元消费需求。

“住建局”到“住更局”的变化标志着城市经济发展从依赖资源要素投入转向挖掘存量价值红利，是适配经济新旧动能转换、对冲下行压力、激活内需潜力的战略抉择。

（三）紧跟国家战略：从局部探索到全面深化

国家战略与政策导向，给这场职能转变作出了最明确的答案。2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念，2021年将城市更新列入“十四五”规划文件中，由此，城市更新上升为国家战略。住房和城乡建设部先后印发四批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》和《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，持续完善城市更新工作方法与实施路径。2025年以来，一系列紧密衔接的战略部署出台，从顶层设计到标准体系，再到创新金融机制，标志着这项工作进入系统推进、全面深化的新阶段。

“住建局”到“住更局”的变化是紧跟国家战略导向、落实政策部署的具体实践，彰显了地方政府践行使命担当、推动城市治理提质增效的坚定决心。

表1：2025年以来有关城市更新重点政策

随着“住建”向“住更”的职能跨越，城市发展的底层逻辑已发生根本性逆转。城投公司与生俱来与城市共生相伴、休戚与共，深度绑定城市发展脉络与城乡建设大局，势必要主动拥抱时代的变化，重新定义“我是谁”。

（一）住建时代：城投是“城市建设主力军”

角色定位：基础设施建设的“执行者”、政府信用的“代理人”

住建时代，城市发展的核心需求是补齐基础设施短板、扩大城市建成规模。城投作为政府意志的延伸与城市建设的“执行者”，高效承接各类城市基建任务，成为推动城市骨架快速扩张的核心力量。并依托政府信用背书，成为连接政府与市场的重要桥梁，承担为前端基建投资“输血”的融资使命。

业务重点：土地一级开发、基础设施建设、新城开发等“造城”任务

业务重点聚焦“增量扩张”，核心解决城市基础设施“有没有”的问题。深耕土地一级开发，为城市扩张筑牢根基；全面推进道路、管网、垃圾处理、污水处理等基础设施建设项目，搭建城市运行基础骨架；主导产业园区、城市新区等成片开发，推动城市规模快速扩容。

运营模式：重资产、政府驱动

高度依赖政府指令承接项目，资金端依靠财政注资、土地注入及政府购买服务预期，以政府信用为背书进行大规模债务融资；盈利模式单一，以代建管理费、政府回购溢价及土地出让收益分成为主，市场化自主经营能力薄弱。资产结构以道路、管网等公益性资产为主，流动性差、回报周期长，市场化“造血”能力严重不足。整体呈现“大干快上、建完移交”的粗放式运营模式。

（二）住更时代：城投是“城市综合运营商”

角色定位：存量资产的“开发者”、城市价值的“创造者”

住更时代，城市发展重心从“增量扩张”转向“存量提质”。城投不再局限于单纯的建设职能，而是立足城市现有资源，以市场化主体身份主动识别城市痛点、挖掘资产潜力、链接多元资源，通过统筹规划、投资、建设、运营、服务等环节，推动城市从功能载体向活力空间进化，真正实现与城市共生共荣、价值共创。

业务重点：存量资产盘活、城市更新、产业培育等“营城”任务

业务重点聚焦“存量提质”，核心解决城市发展“好不好”的问题。借助城市更新政策红利，对存量资产进行精准改造与价值重塑，让“沉睡”资源转化为优质经营性资产；统筹推进项目策划、投资融资、建设实施、后期运营等全流程工作；以产城融合为主要抓手，推动产业发展与城市空间优化协同共进，培育持续增长动能。

运营模式：市场化、资产驱动、轻重结合

摒弃“重建设，轻运营”传统思路，以市场化思维整合资源，推动运营思维从项目谋划阶段向谋划、建设阶段深度渗透，打通“投资—建设—运营”全链条；培育多元化盈利渠道，通过资产租赁、产业服务、运营收益等实现自主造血，形成“以运促建、以建带运”的可持续发展闭环，打造具备核心竞争力的市场化运营主体。

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万亿赛道怎么抢？

（一）锚定核心赛道：把握城市更新重点领域

《关于持续推进城市更新行动的意见》作为指导实施城市更新行动的纲领性文件，明确推进“好房子、好小区、好社区、好城区”四好建设，提出八大重点任务（图1），为城投公司布局城市更新指明了方向。

图1：城市更新行动八大主要任务

从市场导向看，“十五五”期间，我国城市更新市场总容量预计达20万亿元，据测算，老旧小区改造需投资8万亿元以上、地下管网升级投资4万亿元、城中村及危旧房改造总投资约2.5万亿元、历史文脉保护约2万亿元、其余部分将投向公共服务配套、完整社区建设、老旧厂区及街区改造等领域，形成“核心赛道引领、多元场景补充”的清晰格局。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》更以刚性目标明确对地下管网、危旧房、老旧小区、老旧街区厂区等改造任务（图2），为城投抢占万亿市场赛道提供了根本遵循与强劲支撑。

图2：《“十五五”规划纲要》关于城市更新目标

（二）多元参与路径：适配城市更新的三类模式

1.作为政府委托的代建主体

负责项目工程建设管理全流程工作，建设资金由财政拨付或专项债解决，收益为代建管理费，该模式不涉及投融资责任，整体风险可控，但难以积累运营管理经验、培育核心运营能力。

2.作为政府授权主体

地方政府授权城投公司作为项目实施主体，城投公司通过公开招标等合规方式引入社会投资人，共同组建项目公司，由项目公司全权负责项目投融资、工程建设、后期运营全周期工作。具体可采用“投资人+EPC+O”、特许经营等市场化运作方式。

此模式下城投公司可借助社会资本的资金、技术与运营优势，降低自身资金压力，同时深度参与项目全流程管理，积累城市更新项目运营经验。

（1）投资人+EPC+O

地方政府授权城投为实施主体，通过公开招标选定社会投资人；城投与社会投资人共同出资成立项目公司，由项目公司负责投融资及设计、采购、施工、运营（EPC+O）。项目自负盈亏、自求平衡。政府不直接出资，以土地、政策、经营权作为支持，项目收入主要来源于运营收益。

（2）特许经营

在国办函〔2023〕115号PPP新机制监管框架下，政府授权本级城投企业作为出资人代表，通过公开竞争方式选定特许经营社会资本方。城投企业（不控股）与中标社会资本方共同设立项目公司，负责项目的投资建设、市场化运营维护，依靠使用者付费经营性现金流实现项目全周期收支自平衡，自负盈亏、期满无偿移交政府，政府不兜底收益、不承担长期财政支出、不新增隐性债务。

3.自主投资运营

城投公司依托自身资金实力与资源整合能力，独立开展城市更新项目的投资、改造建设及后期运营全流程工作，充分发挥城投公司的主体能动性，可完全掌控项目规划、建设、运营各环节，实现收益自主分配；但对城投公司的投融资能力、项目研判能力、运营管理能力要求极高，面临较大的资金与运营管理风险。

城市更新项目单体投资规模大、投资回报周期偏长，如何从“赔本赚吆喝”到“自我造血”，是摆在每一家城投公司面前的“必答题”。唯有打通“找对钱、会挣钱、能生钱”的全链条盈利逻辑，才能实现城市更新项目的可持续运营。

一、“找对钱”：五大融资渠道全覆盖

城投公司参与城市更新，要“找对钱”，关键在于构建“政府引导、金融支撑、市场运作”的立体化融资体系（表1）：既要积极争取政策性资金和财政补助，也要用好城中村改造专项借款等低成本政策性贷款；同时，应主动对接资本市场，并灵活匹配银行创新产品。具体可以参考往期《一文速览丨解构城市更新“资金密码”：六类融资渠道全梳理》

表1：城市更新项目资金来源

二、“会挣钱”：四大盈利路径造现金流

委托代建虽能赚取稳定服务费，但收益空间有限、依赖政府指令，无法形成自主造血能力，不利于企业长远发展。城投公司必须转向全周期运营，通过资产运营、服务延伸、资本运作、产城融合四大路径，打造多层次、可持续的经营性收益矩阵。

（一）锁定基础收益：盘活存量资产稳现金流

盘活存量资产实现基础收益，是城市更新运营的核心盈利底座。城投公司可对改造后的住宅、园区、设施等存量资产进行租赁、托管、合作运营等，获取稳定的租金收入、物业管理费、服务费等基础现金流。通过精细化运营提升资产出租率与溢价空间，将闲置、低效资产转化为高流动性、高收益的经营性资产

（二）创造增值收益：延伸服务链条拓收入源

延伸产业链条创造增值收益，是拓宽盈利边界的重要路径。围绕城市更新项目的核心功能，延伸布局上下游增值服务，布局多元化便民增值服务：

在老旧小区更新中拓展社区养老、托育、家政保洁、社区团购、便民维修等服务；

在老旧厂区、街区更新中引入文创、餐饮、零售、休闲娱乐等业态；

在地下管网、公共设施运营中提供检测、维护、智慧管理等专业服务，通过增值服务获取服务佣金、运营分成。

（三）放大资本收益：资本化运作提资产价值

资本化运作放大资产价值，是实现资产快速变现与价值倍增的关键手段。针对运营成熟、现金流稳定的城市更新项目，城投公司可通过发行城市更新ABS、ABN等资产证券化产品，盘活存量资产回笼资金；依托基础设施REITs实现优质运营资产上市流通，打通“投资—建设—运营—退出—再投资”的闭环；通过股权合作、资产转让等方式，引入社会资本共享收益、共担风险，实现存量资产的价值重估与放大。

（四）实现生态收益：产城融合促进双向赋能

推动产城融合实现生态收益，是城市更新价值创造的终极形态与核心要义。将城市更新项目运营与区域产业升级、城市功能提升深度绑定，如通过老旧片区更新导入新兴产业、集聚优质人口、完善公共配套，带动周边土地增值、商业氛围繁荣、区域价值提升，实现项目自身收益与城市整体发展的双向赋能，形成“城市更新—产业集聚—价值提升—反哺更新”的良性生态。

从“住建”到“住更”，改的是名称，变的是逻辑，更是城投公司与城市关系的重塑。这场转型的终局，不是简单的业务修补，而是一场彻底的基因重组。城投公司将不再是那个只会借钱修路、甚至被诟病为“债务制造者”的政府融资平台，而是有资产、善运营、懂产业、通金融的“城市合伙人”。