案例分享

2023年3月，湖南省率先开启“三资三化”改革，同年5月，湖南省政府办公厅印发《湖南省国有“三资”清查处置与管理改革总体工作方案》，明确了“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”的三项原则，以及“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的四种处置方式。

2024年底，李殿勋调任湖北省省长，并将这套在湖南成熟的“三资三化”经验带到了湖北。2025年4月，湖北发布《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》，引发市场高度关注。2025年10月，国务院国资委在国有企业改革深化提升行动专题推进会上，将“三化发展”列为国资布局的“三张牌”之一，标志着这一改革思路从地方探索上升为国家层面的改革方向。

湖南“三资三化”明确提出构建“资源－资产－资本”三级转化体系，推广“资产证券化、资金杠杆化”模式，其本质是通过市场化、金融化手段激活存量资源，优化国有资本配置效率。“三资三化”的核心是将“沉睡国资”变为“流动活水”，盘活国有“三资”，实现价值最大化，增强地方财政“造血能力”，应对土地财政和债务压力挑战。

02

具体落实

为深入贯彻落实国家、省、市关于国有资产高效利用和深化“三资三化”改革的相关政策，推动国有资源、资产、资金的优化配置与高效盘活，宁乡市将“三资”盘活作为稳增长、防风险、保民生的重要抓手，作为优化资源配置、提升财政效能的关键举措，作为推动平台公司市场化转型的主要动作。面对宏观经济下行压力和房地产市场低迷等外部环境挑战，以及资产类盘活进展滞后、历史遗留问题复杂等内部难题，对标省级“全口径覆盖、市场化运作、长效化管理”的要求，宁乡组织开展专题调研，旨在系统总结经验、剖析问题、谋划未来，推动“三资”盘活工作向纵深发展。

目前我市“三资”盘活工作已进入“深水区”，面临着诸多复杂问题和严峻挑战，问题集中表现在以下几方面：

（一）产权壁垒突出，确权解纷难度大。部分国有资产因历史原因存在权属不清、手续不全的问题，严重制约了资产的盘活利用。例如，国资集团归集的37处养路工班、交管站等资产存在“名义产权与实质控制权分离”现象；翡翠湖商业广场、金林时代广场等资产涉及复杂法律纠纷；新城集团恩吉创业园等资产因消防验收、产权证办理滞后，严重影响了招商进度。此外，大量停办的乡镇学校资产，由于未在城市开发边界内、用地手续不全且转性成本高，难以实现有效盘活。

（二）市场环境趋紧，资产去化压力大。受宏观经济下行和房地产市场低迷的双重影响，比亚迪、天钧精密等大型租赁企业退租，导致配套人才公寓租赁率降低；平台名下存量商住土地出让困难，楼盘去化缓慢。部分资产如春城万象商业广场因需符合整体商业布局，招租灵活性受限，进一步增加了资产盘活的难度。

（三）协调推进受阻，项目落地梗阻大。部分矿业权项目受审批流程繁琐、技术论证复杂、多方协调困难等因素制约，项目进度不及预期。例如，落道庵矿面临补充勘查、市场响应不足与搬迁阻力等问题；灰汤地热资源整合面临采矿权注销缓慢、资产处置协调难、违法开采治理等复杂局面，严重影响了资源项目的推进速度。

（四）管护成本偏高，模式创新动力小。乡镇老旧工矿资产存在房屋破旧、厂矿区无围墙、安全防护薄弱等问题，管理难度大，改造或看守需投入大量资金；拆除地表废旧建筑又可能造成资产流失，陷入两难境地。同时，现有的盘活模式较为单一，难以适应新形势下国有资产盘活的需求。缺乏创新的盘活模式，使得国有资产难以充分挖掘潜在价值，无法有效吸引社会资本参与，制约了“三资”盘活工作的进一步推进。

（五）审批流程冗长，市场竞争活力小。相对于社会资本，国有资产处置流程复杂、审批链条长，无法及时响应市场动态需求。我市出台的原有制度（如资产出租时限、招租模式等）已无法适应新时期市场变化，拉长了盘活周期，加剧了资源浪费风险，亟须进行修订完善。这些陈旧的制度规定在一定程度上限制了国有资产的灵活性和市场竞争力，导致在与社会资本的竞争中处于劣势，影响了国有“三资”的高效盘活。

03

形成原因

一是“三资”点多面广管理有难度。既有资金，又有资产资源；既有实物资产，又有资源性资产；既有固定资产，又有流动资产；既有实在的，又有虚拟的；既有国家支农资金、各项补偿补助款，又有集体收入、筹资、捐资等，复杂性、多样性并存。

二是“三资”的管理责任不够到位。县级层面主要是平台公司归口管理，乡镇（街道）层面工作在农业线但业务在财政所，管理人员变动频繁，管理制度执行不严，管理责任没有压实。

三是“三资”利用的监督渠道不够畅通。虽然“三资”管理要求越来越严格，但依然存在缺少监督手段和监督渠道的问题，导致“三资”处理和发挥效益存在随意性。

04

实施成效

宁乡市“三资”盘活工作连续三年获评全省优秀，并获得了中国财政科学研究院国资管理中心专家领导“站位很高、格局很大、理念很新、成效很好”的高度评价。全市融资平台转型与风险防控成效显著，目前四家集团公司信用等级均评级AAA（城发、国资、新城2025年新获评AAA）。

近年来，宁乡市陆续将政府存量及增量优质资产资源，分次分批有序注入平台公司，有效增强自身造血功能；将全市农村供水工程固定资产打包共9.26亿元注入城发集团，巩固其信用等级；水利局、黄水局通过特许经营方式盘活四座大中型水库水利资源，已实现入库财政非税收入12.54亿元，实现了“以资产换资金，以存量换增量，以投入换产出”的投融资模式创新，缓解了政府财政压力，平滑了财政支出，成为盘活存量资产、扩大有效投资的关键举措。

（一）强化顶层设计，浓厚“三资”盘活氛围。领导高度重视，宁乡市将“三资”盘活工作与化债、解决历史遗留问题和平台公司市场化转型有机结合，形成了盘活“三资”的浓厚氛围。近年以来，市委、市政府主要负责同志就“三资”盘活批示30余次，多次专题听取“三资”盘活工作汇报，并将该项工作纳入年度考核计分。

以市人民政府名义印发《宁乡市盘活“三资”工作方案》；建立以常务为召集人的盘活“三资”联席会议机制，成立资源、资产、资金、文旅四大工作专班，形成“市领导挂帅、牵头部门互抓、相关单位配合”的工作格局。

凝聚多方合力，市人大常委会专题审议《全市国有资产及企业国有资产管理情况报告》，提出审议意见；市政协开展《高效盘活全市国有资产的建议》课题的调研，为市委决策提供参考依据。

（二）强化增效赋能，推动“三资”模式创新。宁乡市2025年累计盘活“三资”22.91亿元，其中：盘活资源类16.28亿元、资产类3.36亿元、资金类3.27亿元。

一是深度挖掘盘活资源。城发集团运用市场化、资本化手段创新“采矿权+国有土地”组合供应模式，双凫铺矿权项目预计收益6670余万元；国资集团成功完成20亿元光伏资源开发建设项目股权招商；新城集团金锂邦普工业污水处理项目已实现收入6633.72万元。全市累计收取采矿权出让收益7732.23万元（县级分成2551.64万元）。

二是多措并举盘活资产。通过销售、租赁、高效自用、创新融合等多种模式盘活资产2.84亿元（其中不动产盘活收益1.94亿元）。城发能源公司加油（汽）站收入4375.26万元；两家园区企业标准厂房与人才公寓盘活面积超百万平方米，实现收益1815.11万元，不仅取得了良好的经济效益，还产生了显著的社会效益。

三是精准发力盘活资金。通过优化存款结构、加强银企合作、加大催收力度盘活存量资金2.41亿元。特别是新城集团云起基金投资运作成熟，所投项目纳睿雷达、广信科技成功上市，回收资金超2.8亿元，实现收益1.36亿元。

（三）强化工作举措，拓展“三资”盘活渠道。“三资”盘活工作启动以来，宁乡组织各行政事业单位、国有企业按照“全领域、全口径、全覆盖”的要求，对国有闲置、低效资产、资源进行清查摸底，快速形成全市可盘活“三资”明细台账，按“用、租、售、融”等四种情况进行科学划分，制定针对性处置方案，做到任务到项、项目到物、责任到人、确保实效。

明确各单位盘活重点，做到成熟一个、处置一个，确保“三资”盘活处置的高质高效。把握“用、售、租、融”四种方式，拓宽“三资”盘活思路视野。

“能用则用”：推进跨部门、跨地区、跨级次资产调剂共享、资源整合优化，腾笼换鸟、修旧利废，缩减新增资产配置预算安排。

“不用则售”：对于可转让处置的闲置低效资产，通过竞争性方式转让，增加财政收入，减少损耗浪费。

“不售则租”：不宜出售或短期内难以变现的经营性资产，委托管理、统一公开招租，尽可能做到资产保值增值。

“能融则融”：鼓励全市国有企业通过资产证券化等方式创新投融资模式，拓宽多元化融资渠道，深入挖掘资产潜力。

（四）强化聚力攻坚，凝聚“三资”盘活合力。在联席会议调度下，各专班通力协作，将相关难题堵点逐一解决到位。在遗留问题资产的权证办理过程中，市自然资源局、住建局、处遗办等部门单位合力而为，为盘活“三资”创造了有利条件。收集问题142个，已解决62个，并成功为35个项目办理不动产权证。市交运局参与养路工班和公路宾馆盘活。市农业农村局全面开展二级单位资产出租情况清查。市文旅广体局、市商务局等开展文旅资源盘活、招商引资。能源中心推进分布式光伏发电项目。市发改局、市自然资源局、市住建局等服务项目手续办理。市委办、市政府办下发《宁乡市村级集体经济组织经济运行管理办法（试行）》，并开展农村集体“三资”管理突出问题整治，组织镇村“三资”管理人员业务培训。全市上下一盘棋、一股劲、一条线，以工作活力广泛凝聚、市场活力深度激发、产业活力有效撬动的良好态势助推“工业强市、幸福宁乡”建设，为市域发展添注了强劲新活力。

05

后段方向

近期湖北省通过推动“资源资产化、资产证券化、资金杠杆化”，实现了“三资”价值的层层放大和高效流动，为我们提供了宝贵的借鉴经验。结合宁乡实际情况，我们提出如下工作思路：

（一）总体思路

以“价值发现、机制搞活、风险可控”为核心目标，推动“三资”管理从传统的“物理盘活”向深度的“化学融合”转变，从“行政主导”向“市场运作”转型，着力构建“资源－资产－资金”的良性循环和价值增值体系，实现国有“三资”的高效利用和可持续发展。

（二）具体建议

1.深化“全口径”清查，夯实资产底数“一本账”。在现有清查成果的基础上，进一步拓展清查范围与深度，将数据资产、文旅资源等纳入重点盘点范畴，实现“三资”管理的全口径、全覆盖。

一是分类研判、科学入库。对各类资源资产进行详细分类评估，建立“资源—资产—资本”三级项目库，明确每类资产的属性、价值、潜力与盘活路径，为后续精准盘活提供依据。

二是逐项制定“三化”措施。针对入库项目，逐一制定“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的具体路径、责任单位、责任人与完成时限，形成“一项目一策略”的精准推进机制。

2. 压实平台公司责任，打造市场化“操盘手”。明确平台公司在“三资”盘活中的核心地位与主体责任，推动其从“被动管理”向“主动运营”转变。一是实行项目责任制。各平台公司对名下资产负主责，制定详细的年度盘活计划，明确时间表、路线图，并将完成情况纳入企业负责人经营业绩考核，确保责任落实到位。二是提升专业化运营能力。鼓励平台公司设立专业资产运营团队，引入市场化机制，推动资产分类运营、精细管理，提高资产运营效率。三是强化效益导向。将盘活收入、资产收益率、资本转化效率等指标与公司绩效挂钩，激发平台公司的内生动力，实现国有资产的保值增值。

3.完善协同机制，打通跨部门“中梗阻”。建立由市政府统筹，市财政局（国资事务中心）牵头，各市直部门协同联动的“三资”盘活工作机制，打破部门壁垒，形成工作合力。

一是成立“三资”盘活工作专班。由常务副市长牵头，发改、财政、资规、住建、林业、数据、水利等相关市直部门参与，定期调度、协调解决工作中的难点问题。

二是推行“并联审批、限时办结”机制。对涉及多部门的产权补办、规划调整、项目出让等事项，实行“一窗受理、同步推进”，压缩办理时限，提高工作效率。

三是建立信息共享平台。依托国资国企数字化管理系统，实现资产数据、审批进度、盘活成效等信息的互通共享，提升协同工作效率。

4.破除机制障碍，优化制度供给“软环境”。建立健全与“三资三化”改革相适应的制度环境，提升国有资产市场化、规范化运作水平。一是优化审批与监管机制。对零星资产、低效资产简化审批流程，推行“非公开协议租赁”“以租代售”等灵活方式，提升市场响应速度，提高资产盘活效率。二是建立历史遗留问题攻坚机制。由市政府牵头，针对产权不清、手续不全的资产，设立跨部门“绿色通道”，实行“一案一策”、特事特办，加快解决历史遗留问题。三是修订资产出租、出售等管理制度。由市财政局（国资事务中心）牵头，系统修订现有制度，适应市场变化，提升国有资产盘活的灵活性和有效性。

5.大胆模式创新，探索价值增值“新路径”。鼓励在合法合规的前提下，探索多种形式的盘活路径与融资方式，为“三资”盘活注入新动力。

一是推广“资源打包+组合出让”模式。借鉴“采矿权+国有土地”的成功经验，探索“林业碳汇+文旅开发”“数据资产+智慧城市”等新型组合模式，实现资源的优化配置和价值最大化。

二是推动资产证券化与REITs试点。筛选具备稳定现金流的资产（如标准厂房、人才公寓、供水项目），推动纳入省级REITs项目储备库，拓宽融资渠道，提高资产流动性。

三是深化基金运作与股权融资。支持平台公司设立产业投资基金，推广云起基金成功经验，撬动社会资本参与国有资产运营，实现国有资产与社会资本的优势互补。

6.强化考核与容错，营造担当作为“好氛围”。建立以实效为导向的考核机制，营造敢于创新、宽容失败的政策环境，确保“三资”盘活改革工作顺利推进。一是构建“三资”盘活绩效评估体系。将盘活成效纳入相关部门和平台公司年度考核，重点考核资产收益率、资金回收率、资源转化率等指标，引导各单位积极主动开展“三资”盘活工作。二是建立容错纠错机制。对在改革创新中因政策界限不明、市场变化等因素导致的探索性失误，依法依规容错免责，激发干部的担当作为精神。三是加强风险防控与过程监管。对涉诉资产、资源出让、资金回收等关键环节实施动态监控，确保改革在风险可控的前提下稳步推进，保障国有资产安全。

结语：宁乡市国有“三资”盘活工作取得了一定成效，但也面临诸多深层次挑战。未来需以此次调研为契机，紧密围绕湖南省“三资三化”改革的顶层设计，结合本地实际，采取切实有效的措施，不断完善工作机制，创新盘活模式，强化协同配合，确保国有“三资”盘活工作取得更大突破，为宁乡市经济社会高质量发展提供有力支撑。

总的来说，“三资三化”不是简单的“盘活资产”，而是地方经济从“土地依赖”向“国资驱动”转型的关键变革。从湖南“摸着石头过河”探索经验、到湖北的“全域试点”、再到国务院国资委“三化发展”已经证明，只要用对政策、选对方式、控住风险，“三资三化”必将成为推动国有经济高质量发展、支撑区域经济提质增效的“核心引擎”，并能进一步激发国有“三资”从“沉睡”走向“活跃”，成为既能化解债务压力的持续动力、又能孵化培育新质生产力的温床。