案例分享

（一）历史性交汇节点的改革接力

“旧三年行动方案”（2020—2022年）重在解决制度框架与机制性问题，“新三年深化提升方案”（2023—2025年）则以功能性改革为主开始取代以制度性改革为主，更加突出服务国家战略与功能性改革，标志着以“增强核心功能、提高核心竞争力”为重点的新一轮国有企业改革正式启动。

正如此前城望研究院《“新三年行动”即将收官，“十五五”即将起航，国企改革下一步往哪改？》一文指出的，国企改革已由“制度搭建”全面转向“功能强化”，面向“十五五”，需要一套更具前瞻性、系统性的顶层设计来巩固成果、破解深层矛盾。

《方案》正是衔接“新三年深化提升方案”与“十五五”战略布局的关键桥梁，为下一阶段国企改革明确了时间表与路线图。

（二）改革阶段性递进的必然要求

当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球产业链供应链重构加速，科技竞争日趋激烈。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。

国务院国资委近期会议多次指出，国资国企仍存在布局结构不优、原始创新能力不强、市场化经营机制不健全、监管效能有待提升等问题，部分地方国企主业不聚焦、非主业投资冲动犹存，三项制度改革“形似神不似”现象仍然存在。

《方案》的出台正是顺应时代要求，将系统集成、协同高效作为重要方法论，力求在重点领域和关键环节取得突破性进展。

（三）服务中国现代化的战略需要

党的二十大及二十届三中全会对推进中国式现代化作出全面部署，强调国有经济是国民经济的重要支柱。当前，国际竞争格局深刻演变，产业链供应链安全、关键核心技术“卡脖子”等问题凸显，要求国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，在前瞻性战略性新兴产业中发挥引领作用。

国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，必须在服务国家战略、推动科技创新、保障国家安全等方面发挥更大作用。

《方案》以“三个集中”为总牵引，正是国有企业完整准确全面贯彻新发展理念、服务构建新发展格局的实践要求。

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总体要求与目标：

图1：《方案》总体框架

（一）指导思想突出“总目标”

《方案》旗帜鲜明地将“增强核心功能、提升核心竞争力”作为总目标，强调坚持和加强党的领导，完善中国特色现代企业制度。这体现了经济属性、政治属性、社会属性的有机统一，要求国有企业不仅要创造经济价值，更要在服务国家战略、引领科技攻关、保障社会民生中体现战略价值。

核心功能、核心竞争力是讲“国家要国企干什么，国企要有什么能力”的问题，《方案》正是以此为逻辑起点展开。

（二）基本原则贯穿“五坚持”

坚持服务国家战略，落实“三个集中”；坚持市场化导向，遵循经济规律；强化创新驱动，厚植第一动力；统筹发展与安全，守住底线；系统协同推进，注重央地联动与国企民企协同。

这“五坚持”延续2025年国务院国资委召开的二十一场重要会议精神，即以“改革攻坚+创新驱动+监管升级”三轮驱动，推动国资央企在服务国家战略中发挥“顶梁柱”作用的总体思路。

（三）改革目标量化与定性相结合

《方案》提出到2029年的四维目标：

布局优化上，中央企业88%以上营业收入集中到20个重点行业，国有资本加速向关键领域、民生领域和新兴产业集聚，这一量化指标为结构调整提供了“硬约束”；

创新突破上，研发投入强度稳步提升，关键核心技术自主可控水平大幅提高；

机制完善上，中国特色现代企业制度成熟定型，三项制度改革全面落地；

监管高效上，监管专业化、体系化、法治化、高效化水平显著提升。

《方案》重点部署四大任务（图2），既延续深化提升行动成果，又赋予“十五五”时期国企改革的新内涵。

图2：《方案》重点任务

（一）加快国有经济布局优化和结构调整（“三个集中”）

“三个集中”是《方案》的核心主线，也是各地国资委和国企最为关注的内容。对比前面两次国企改革方案（表1），从“推进国有资本布局优化和结构调整”到“优化国有经济布局”，再到明确向“三个集中”以及“优化央地与区域协同”等具体措施，一以贯之推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能、提升核心竞争力，更好履行战略使命。

表1：三次关键国企改革方案对比

（国有经济布局领域）

一是向国家安全与命脉领域集中，政治属性为根本。聚焦能源资源、粮食安全、国防军工、骨干网络等领域，通过战略性重组和专业化整合，增强国家对关键命脉的控制力和战略支撑能力。充分体现国企在维护国家主权、安全、发展利益方面的特殊使命和政治属性。

二是向公共服务与应急领域集中，社会属性为基础。优化交通、水利、市政、公共卫生等布局，提升公共服务均等化水平和应急保障能力。充分体现国企在保障基本民生、维护社会稳定、增进人民福祉方面的公共责任和社会属性。

三是向前瞻性战略性新兴产业集中，经济属性为核心。这是培育新质生产力的关键。人工智能、生物医药、新能源、新材料、高端装备、量子信息等被列为重点领域。这与国务院国资委近期会议反复强调“央企要勇当发展新质生产力的主力军”一脉相承，充分体现国企在引领产业升级、推动经济转型、提升国家经济竞争力方面的核心作用和经济属性。

此外，推进专业化整合与非主业退出、优化央地协同等内容，为“十五五”期间国有经济布局优化和结构调整提供了清晰的实施路径。

（二）推动科技创新与产业创新深度融合

《方案》将科技创新摆在核心位置（表2），提出了一系列具体举措，旨在强化国企创新主体地位，提升原始创新能力和关键核心技术攻关能力。

表2：三次关键国企改革方案对比

（科技创新领域）

一是健全国企原始创新制度。要求加大基础研究与应用基础研究投入，支持国企牵头建设国家重点实验室、产业创新中心，从源头提升原创能力。此前，国资委明确将探索对研发投入视同利润、加大国有资本经营预算对创新支持等政策。

二是加速自主创新成果转化。完善产学研用深度融合机制，推动创新成果快速产业化。《方案》特别强调要解决打通从实验室到市场的“最后一公里”，推动实验室成果向“产业应用”转化，提升产业链自主可控能力。结合2025年8场国资委科技创新与产业升级系列会议来看，要求各地国企加快实现从要素大量投入的“汗水型增长”向科技创新驱动的“智慧型增长”转变。

三是强化科技创新激励。落实股权和分红激励，提高科研人员薪酬待遇，建立“容错纠错”机制。营造鼓励探索、宽容失败的氛围，有助于各地国企真正激发人才创新活力。

四是培育现代产业链“链长”。支持龙头企业整合上下游资源，带动中小企业协同发展，构建自主可控、安全高效的产业链供应链。结合国资委相关会议，要求各地国资国企培育启航企业、领军企业、独角兽企业，重点突破人工智能、量子科技、空天科技等前沿领域。

（三）完善中国特色现代企业制度

对比三次关键国企改革方案中关于完善中国特色现代企业制度相关要求（表3），推动党的领导与公司治理有机统一、健全市场化经营机制、提升企业治理能力仍是各地国企重要改革任务之一。

表3：三次关键国企改革方案对比

（完善中国特色现代企业制度领域）

一是坚持党的领导融入公司治理。《方案》要求落实“党建入章程”，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，确保党组织把方向、管大局、保落实的领导作用得到充分发挥。通过明确党组织前置研究讨论重大事项的权责边界，能够推动党的领导与公司治理深度融合，避免“两张皮”。

二是强化董事会建设。落实“定战略、作决策、防风险”职责，配齐建强外部董事，实现董事会应建尽建、规范运作。结合国务院国资委多次召开董事会建设推进会，强调要提升科学决策和防风险能力，外部董事要占多数、真履职。

三是深化三项制度改革。《方案》再次拧紧“能上能下、能进能出、能增能减”的螺丝，要求全面推行经理层任期制和契约化管理，常态化开展竞聘上岗，刚性兑现末等调整和不胜任退出；打破“铁饭碗”，建立市场化用工机制；完善与业绩强挂钩的薪酬分配，加大中长期激励，让“大锅饭”彻底端掉。三项制度改革需从“有没有”向“优不优”深化转变。

四是健全市场化经营机制。《方案》要求落实国企经营自主权，推动国企成为真正的市场化经营主体。这要求各地政府进一步简政放权，落实国企经营自主权，减少对企业生产经营活动的直接干预，使其真正成为自负盈亏、自担风险的市场主体，提升市场应变能力。

（四）实施精准分类考核与国资监管

与前两次国企改革方案相比（表4），《方案》重点围绕功能使命类改革的各项要求进行细化完善、落地见效，推动国有企业从“制度完善”向“能力提升”和“价值创造”纵深发展。

表3：三次关键国企改革方案对比

（国资监管领域）

一是分类差异化考核。《方案》对于商业类国企，要求聚焦经济效益、资本回报、市场竞争力，开展国有经济增加值（EVA）核算；对于公益类国企，突出公共服务质量、成本控制、社会效益，弱化盈利指标考核。这避免了“一把尺子量到底”，更符合国有企业精准功能定位。

二是强化战略使命评价。《方案》将服务国家战略、科技创新、产业引领等纳入考核，引导国企履行政治责任、经济责任与社会责任。建立国有企业履行战略使命评价制度，是党的二十届三中全会提出的一项具有重大意义的改革举措。国务院国资委已启动相关考核办法修订，强调“对战略使命的考核要可量化、可评价”。

三是健全国资监管体系。《方案》要求实施专业化监管、体系化监管、法制化监管和穿透式监管。监管思路从“管资产”向“管资本”深度转型，更注重全链条、全过程、智慧化监管。

面对新一轮国资国企改革的要求，各地国有企业要提高政治站位，主动担当作为，结合自身实际制定具体实施方案，确保《方案》各项任务落地见效。

（一）高质量编制“十五五”规划，做好改革衔接

1.坚持战略导向谋规划。紧扣国家重大战略，深度对接现代化产业体系建设、碳达峰碳中和、科技自立自强等要求，将国有资本布局与区域发展战略精准衔接。明确企业在关键领域的使命任务与量化目标，确保规划与国家战略同频共振。

2.立足实际总结找经验。全面梳理“新三年深化提升方案”（2023—2025年）改革成果和存在的短板弱项，重点摸清战略性新兴产业布局规模、科技创新能力短板、低效资产处置进展等核心数据，建立规划基础数据库。

3.强化衔接确保能落地。将《方案》提出的改革任务和未完成的“新三年深化提升方案”（2023—2025年）任务纳入“十五五”规划，避免政策断档。建立规划动态调整机制，定期评估规划执行情况，及时优化目标任务与实施路径。同步制定规划分解方案，将核心指标细化至年度计划，明确责任主体与时间节点。

（二）加快布局优化调整，聚焦主责主业

1.加大战略性新兴产业投入。结合企业自身优势，重点布局人工智能、量子科技、生物制造、新能源、新材料等前沿领域。积极与产业链上下游企业组建创新联合体，力争“十五五”期间战略性新兴产业营收占比显著提升。

投资类国企重点发展高端装备、数字经济、生物医药等高技术产业；资源类国企聚焦资源转化，推动资源优势向产业优势转化；制造类国企围绕装备制造升级，培育新增长点。

2.推动传统产业转型升级。依托资金、技术、资源整合优势，以制造业、能源、基建等传统优势产业为重点，运用物联网、AI、大数据等技术推动大规模设备更新和“AI+”专项行动。

围绕智慧城市、智慧园区等深耕应用场景，以场景拓展市场化业务，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。

3.坚决处置“两非”“两资”资产。制定“两非”“两资”处置专项方案，明确处置清单和时间表。对长期亏损、不具备发展潜力的子企业实施重组整合或有序退出。优化国有资本区域布局，依托资源禀赋发展特色产业，积极向高端制造、科技创新领域集聚。

4.抵制“内卷式”竞争。科学划定主责主业边界，制定主责主业负面清单，商业类国企不盲目扩张至房地产、金融等非主业领域，公益类国企不开展与公共服务无关的经营活动。在能源、基建、交通等竞争性领域，牵头联合同业国企组建产业联盟，主动协调产能布局、制定行业标准，探索建立 "项目共享机制"。将 "聚焦主业、抵制内卷" 纳入负责人经营业绩考核体系，从源头规避同质化竞争。

（三）强化科技创新驱动，培育新质生产力

1.加大研发投入力度。将研发投入强度纳入考核“硬指标”，确保研发投入稳步增长。优化研发投入结构，加大基础研究与应用基础研究投入比例。

2.建设高水平创新平台。积极参与国家重点实验室、产业创新中心等平台建设，探索建设中试平台、企业技术中心等，解决“实验室成果”向“产业应用”转化难题。

3.深化产学研用融合。加强与高校、科研院所的合作，建立长期稳定的产学研合作机制。开放战略性高价值应用场景，推动人工智能引领科研范式变革，强化在集成电路、工业母机等领域的攻关责任。

4.完善创新激励机制。落实科技型企业股权和分红激励政策，提高科研人员薪酬待遇。建立“容错纠错”机制，对科技创新中的失败给予包容，鼓励科研人员敢闯敢试。

（四）深化市场化机制改革，激活内生动力

1.健全“能上能下”用人机制。全面推行经理层任期制和契约化管理，签订《岗位聘任协议书》《经营业绩责任书》，明确任期目标和岗位职责。健全职业经理人制度，拓宽市场化选聘渠道，实现管理人员竞争上岗常态化。落实末等调整和不胜任退出制度，打破“铁交椅”。

2.完善“能增能减”激励机制。建立差异化的薪酬分配机制，合理拉开收入分配差距。完善岗位绩效工资制度，推动岗位价值、业绩贡献与薪酬分配全面对接。强化考核结果在薪酬分配中的应用，形成重实绩、重贡献的分配导向。加大中长期激励力度，探索实施员工持股、股权激励等多种激励方式。

3.优化“能进能出”用工机制。完善全员绩效考核体系，强化考核结果在岗位调整、薪酬分配等方面的刚性约束。落实末等调整和不胜任退出制度，形成能进能出的市场化用工机制。加强绩效考核的过程管理，建立科学的绩效评价标准，确保考核的公正性和有效性。

（五）完善中国特色现代企业制度，牢筑发展根基

1.强化党组织领导作用。细化党委事项前置研究清单，明确党组织研究讨论是董事会、经理层重大经营管理事项决策的前置程序。推动党建工作与生产经营深度融合，以高质量党建引领高质量发展。

2.提升董事会决策效能。明确党委会、董事会、经理层等治理主体的权责边界，完善议事规则和决策程序。优化董事会结构，确保外部董事占比不低于50%。健全董事会考核评价机制，将决策科学性与战略落地纳入评价。

3.推进合规国企建设。建立合规管理委员会，将数据安全、环境保护、安全生产等要求嵌入业务全流程。强化法律顾问、首席合规官的把关作用，健全法律风险防控机制。依托数字化平台建立合规风险数据库，实时监测监管变化，防范合规风险。

（六）加强风险防控，守住安全底线

1.建立健全风险防控体系。构建全面覆盖、分工明确、协同配合的风险防控体系，完善风险识别、评估、预警、处置的全流程管理体系。按行业设定资产负债率预警线，实现风险防控工作常态化、制度化、规范化。

2.加强重点领域风险管控。严控投资风险，健全投资项目全过程管理，强化可行性研究和尽职调查，严禁盲目进入非主业领域、开展高风险投资。加强债务风险防控，动态监测债务规模与结构，严控有息负债增速。强化安全环保风险管控，落实安全生产责任制，坚决守住安全环保底线。

3.完善风险监测预警机制。建立健全风险监测指标体系，加强对重大风险的实时监测和动态评估。运用信息化手段提升风险识别和预警能力，实现风险早发现、早预警、早处置。建立风险信息报告和共享机制，完善应急预案体系，提高突发事件应急处置能力。

4.强化监督问责机制。将风险防控工作纳入考核评价体系。落实风险防控责任追究制度，对风险事件开展责任倒查，严肃查处风险防控中的失职渎职行为。