原创 | 面向“十五五”，如何破解“内卷式”招商？
面向十五五，当中共中央政治局会议释放出清晰的“反内卷”信号，当税收减免、土地优惠、差异化财政补贴等传统招商引资手段被多份文件明确禁止，当所有政策措施必须经过公平竞争审查……这一系列的深刻变革，正重塑各地招商引资工作的思路与方向。本文将紧扣国家重要会议精神和政策导向，系统梳理招商引资领域的针对性策略，为“十五五”期间破解“内卷式”招商提供实践路径。
01
“一枝独放不是春”——转变招商理念
为纵深推进全国统一大市场建设，中央明确提出要坚决反对招商引资领域的“内卷式”竞争（图1），推动市场竞争秩序持续优化，要从源头上遏制低水平重复建设。“一枝独放不是春”，此前，多地通过简单比拼优惠式招商，不仅导致地方财政收入承压、公共服务投入不足，更造成产业链条碎片化、产能过剩等深层次问题。“百花齐放春满园”，统一大市场下的协同招商能打破区域行政壁垒，促进要素跨区域自由流动，实现产业链上下游高效衔接；能凝聚区域比较优势，形成“1+1>2”的发展合力，推动产业向高端化、集群化升级；更能构建公平竞争的市场环境，使各类市场主体在良性互动中提升创新活力与核心竞争力。
图1 重要会议
因此，第一步需要解放思想，打破思想藩篱。具体而言，需从以下三个方面深化认识、凝聚共识：
一是深度认可公平竞争这一核心观念，意识到以税收返还、财政补贴等“政策洼地”吸引投资的方式只能加剧各地低价无序竞争，短期可能吸引项目落地，但长期会扭曲资源配置信号，导致企业“重政策套利、轻创新投入”，甚至引发“劣币驱逐良币”的逆淘汰效应。
二是需跳出传统“单打独斗”的思维定式，转向构建“政府引导、市场主导、多元参与”的立体化招商体系。政府层面重点做好规划引导、环境营造与要素保障；国有企业发挥“产业纽带与资源整合”作用，通过产业基金、合资合作链接创新资源与社会资本；市场层面发挥行业协会、龙头企业、专业招商机构的桥梁作用，进而形成各方协同联动的招商新格局。
三是树立“环境竞争力是核心吸引力”的现代招商理念，深刻认识到，在要素流动日益自由的今天，优惠政策的边际效应正在递减，而稳定公平透明、可预期的营商环境才是吸引和留住高质量投资的“强磁场”。
02
“打铁还需自身硬”——创新招商方式
面对要素约束趋紧与产业竞争加剧双重挑战，唯有通过创新实践锻造“硬本领”，才能突破发展瓶颈——既要以有限的资源激活社会资本、技术、人才等多元要素，降低无效投入；又要精准对接产业需求与市场资源，提升项目落地质量与产业培育效率，真正实现“小投入引大项目、巧布局育大产业”的实效。
以“招商引资高质量发展赋能区域新质生产力培育壮大”为目标，围绕“载体+要素+场景”三种方式，城望集团构建“三位一体”的招商引资高质量发展模式（图2）：
招商“靠什么”？以载体招商为硬件支撑根基，依托地方工商联、专业机构等多元渠道网络筑牢招商基础，解决招商“靠什么”的问题；
招商“招什么”？聚焦要素招商与场景招商协同的软件环境优化，精准锚定产业链招商、科技招商等招商目标，从而明确“招什么”；
招商“怎么招”？创新运用基金招商、并购招商等招商做法解决“怎么招”的问题，并通过建立一体化招商方式、优化营商环境等保障措施为招商工作保驾护航。
图2：三位一体”的招商引资高质量发展模式
（一）强化硬件支撑：载体招商
硬件支撑作为项目落地的“第一阵地”，应朝着专业化、集约化、智能化方向提升载体质量，可以围绕主导产业打造特色产业社区，升级载体功能，确保优质项目“引得来、留得住、发展好”。
具体来说，要在基础设施上“下实功”，改造升级厂房、楼宇、园区等载体设施，满足产业发展需求。可结合当地产业规划，针对不同产业特性定制化升级载体空间。例如，对于数字经济、科创服务等轻资产产业，聚焦楼宇的智能化改造，搭建5G全覆盖网络、数据中心等配套设施。此外，还可以规划建设共享会议室、人才公寓、商业配套等生活服务设施，打造“工作+生活+休闲”的产业生态圈，解决企业员工住宿、通勤、消费等后顾之忧。最后，盘活存量资源，定期排查闲置厂房、低效用地，通过腾笼换鸟、空间再造、产权整合等方式释放招商潜力，真正让硬件支撑成为吸引项目、服务项目的坚实底气。
（二）拓宽渠道网络：渠道招商
渠道网络决定招商信息触达的广度与精度，渠道招商是目前最为普遍的招商方式，其优势在于资源丰富、覆盖面广，且能够通过创新手段提高招商效率。
需构建“线上+线下”“国内+国际”的全域招商渠道。线上依托数字化招商平台、网络新媒体；线下则通过地方工商联、行业协会、校友会、专业商业机构等方式，织密招商网络。同时，积极参与国际产业展会、跨境投资论坛，拓展海外招商渠道，吸引外资项目和先进技术落地。
（三）优化软件环境：要素招商、场景招商
软件环境的竞争力直接决定招商质量，需从要素保障与场景供给双轮发力。
在要素招商方面，要从“我有什么给什么”转变为“企业需要什么给什么”，将手里的行政资源变成招商“筹码”，以全要素供给和全方位服务保障。可以从目标产业发展所需的资金、市场、技术、人才等要素全方位切入，绘制全要素产业招商地图，各部门按图索骥，协同搭建要素体系。
在场景招商方面，场景的质量和吸引力是场景招商成功的关键，地方政府需要立足本地的产业基础、自然资源、文化底蕴等优势，精准挖掘和策划具有特色和潜力的场景，如数字经济、智能制造、绿色低碳、民生服务等重点领域，形成“场景机会包”，提高场景招商的成功率。例如，对于制造业基础雄厚的城市，可深耕智能制造、绿色制造赛道，深挖工厂数字化改造、工业机器人集群应用、智能产线升级等场景；对于文旅资源丰富的城市，可以围绕智慧景区建设、文化遗产数字化保护等领域，打造沉浸式文旅体验、数字文创IP开发、非遗技艺活态传承等特色场景。
（四）明确招商目标：产业链/生态招商、科技招商等
招商目标的精准锚定是提高招商成功率的基础，需要围绕产业链与创新链深度融合，明确主攻方向。
开展产业链招商，充分依托本地“链主”企业的牵引带动作用，一方面绘制精细的产业图谱，基于已有产业禀赋，促进同类产品、同类企业扎堆成集群。按上中下游产业链，利用已有的上游企业招引中游、下游企业，利用中游、下游企业招引上游企业，或利用中游企业招引上游、下游企业，形成上中下游产业链的优化配置。另一方面建立产业链招商项目库，对意向项目实行“挂图作战”，从洽谈对接、签约落地到投产达效全程跟踪服务，确保产业链各环节无缝衔接。
完善产业生态，地方精准选商招商，投资者也在择良木而栖，从企业视角来看，无论是产业链核心的龙头企业，还是承担补链延链功能的配套企业，其生产经营都高度依赖上下游的协同效能。从原材料的稳定供应到成品的市场流通，企业天然倾向于选择产业链布局越集中、配套越完善的区域。要着力构建创新链、产业链、资金链、服务链、人才链融合的产业生态，大力招引科技创新主体、创新人才、创新成果、创新平台。
推进科技招商，聚焦人工智能、生物医药、新材料等战略性新兴产业，重点对接高校实验室、科研院所、科技型中小企业等创新主体，通过建设联合实验室、中试基地、成果转化中心等载体，推动创新成果本地孵化转化。实施“人才+项目”联动招商模式，针对高层次创新创业团队提供“创业资助+场地支持+市场对接”的全周期服务，吸引带技术、带项目、带团队的优质人才落地。此外，要强化产业链与创新链的协同招商，鼓励“链主”企业与高校院所共建创新平台，通过“技术攻关+成果转化+产业培育”的闭环模式，招引一批掌握核心技术的科技型企业，形成“科技赋能产业、产业反哺科技”的良性循环。
（五）创新招商做法：资本招商、飞地招商等
探索多元化的招商模式，有利于突破传统单一项目引进的局限，形成更具系统性和协同性的招商格局。
例如，推行资本招商，由政府或国企引导基金联合社会资本设立产业投资基金，通过股权投资参与企业增资扩产、并购重组，以资本纽带将优质项目与本地产业深度绑定。建立“以投代招”机制，依托基金投资布局提前锁定潜力企业，通过资源对接、市场导入等增值服务推动企业落地，同时发挥基金的风险共担作用，降低项目引进的不确定性。此外，可联合行业龙头企业、金融机构设立产业并购基金，围绕产业链上下游开展并购整合，吸引关联企业集群式入驻，实现“引进一个、带动一批”的乘数效应。
飞地招商则能打破地域限制，通过跨区域合作实现资源互补。可在产业创新资源密集的一线城市或海外科创中心设立“飞地园区”，打造集研发、孵化、展示于一体的前沿阵地，吸引当地优质项目在“飞地”孵化、到本地产业化。
除此之外，还可开展以商招商，建立重点企业“招商大使”制度，鼓励本地企业推荐上下游合作伙伴，通过口碑传播扩大招商“朋友圈”，让创新做法为招商工作注入源源不断的活力。
03
“四两巧拨千斤重”——用好产业基金
产业基金模式作为产业发展与资本运作深度融合的创新实践，正成为地方产业培育工作的核心抓手。产业基金以政府/国企为主要出资主体，联合社会资本设立专项基金，以地方产业规划为导向，精准锁定符合区域发展方向的优质企业，通过分阶段资本注入实现全周期培育——在企业初创期提供种子轮支持破解“融资难”痛点，成长期通过股权投资助力技术迭代与市场拓展，扩张期以资本纽带引导产能落地与产业链延伸。
产业基金包括政府投资基金和国企投资基金（表1），两者异同点如下：
表1：政府投资基金VS国企投资基金
值得注意的是，就政府投资基金而言，今年7月，国家发改委发布《政府投资基金布局规划和投向工作指引（公开征求意见稿）》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法（公开征求意见稿）》，明确提出政府投资基金不得投资于《产业结构调整指导目录》中的限制类、淘汰类产业，不得已招商引资为目的，要求降低或取消返投比例。短期内可能面临招商压力，但从长期看，有利于吸引优质项目和资本，通过产业协同效应，促进本地产业高质量发展，而不是单纯依靠高返投要求留住一些质量不高的项目。
就国企投资基金而言，2022年，国资委发布《关于中央企业助力中小企业纾困解难促进协同发展有关事项的通知》，提出充分发挥中央企业产业基金和创业投资基金作用，吸引带动各类资本支持产业链供应链上下游符合国家战略、有技术优势、有发展潜力的中小企业创新发展。
2024年，国务院办公厅发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》首次明确提出，要“改革完善基金考核、容错免责机制”，并探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。在实际运作中，国有企业应构建以产业引领为导向的投资体系，通过参股基金投资（参股天使基金、VC基金、PE基金、并购基金等基金但不主导管理）、管理基金投资（发起基金并参与管理，通常会设立专门的管理团队或委托控股的管理公司负责基金运作）、直接投资等多种方式精准投资，优化投资管理、投后服务、投资退出等全流程。
04
“磨刀不误砍柴工”——优化营商环境
营商环境是区域竞争的重要“软实力”，更是经济高质量发展的“硬支撑”。一个地区能否吸引投资、留住企业、激发市场活力，很大程度上取决于营商环境的优劣。在当前各地竞相发展的格局下，持续优化营商环境、不断提高服务水平，已成为提升区域核心竞争力的关键举措。杭州市招商服务同样走在全国前列，成为全国营商环境建设的标杆城市。综合来看，建议从以下几个方面着手：
提供全生命周期招商服务，围绕企业从前期咨询、对接洽谈、选址评估、项目签约到落地服务、审批代办、政策落实、问题解决等各个环节建立健全招商服务体系。坚持招商服务“不叫不到、随叫随到”，政策兑现“说到做到、直达快享”，杜绝招商引资“一锤子买卖”，制度化服务边界，专业化服务赋能。同时，围绕投资者需求，为企业投资者和员工提供创业、融资、运营、生活、教育、交通等便利服务。
搭建数字化招商平台，整合区域内产业基础数据、企业信用信息等，搭建全产业、可视化、智慧化的专门招商引资信息平台，利用大数据、人工智能等技术获取精准招商线索、有利于促进产业集群发展、优化招商管理。同时，开发企业服务端口，实现政策查询、问题反馈、业务办理等功能“一网通办”，以数字化手段优化招商全流程体验。
营造亲清政商关系，“亲”即政府主动靠前服务，坦荡真诚与企业交往，了解企业经营困难，帮助解决实际问题，做到“无事不扰、有求必应”。“清”则要求政府及国企与企业保持清白、纯洁的关系，交往有度、办事依规，不搞权钱交易、利益输送。通过建立领导干部联系重点企业制度、制定政商交往正面清单和负面清单，明确服务边界和交往规范，既防止“亲而不清”滋生腐败，也避免“清而不亲”导致服务缺位。
05
“培土固根待花开”——强化产业培育
当市场从增量扩张的粗放式增长阶段迈入存量深耕的精细化发展时代，单纯依靠资源投入和规模扩张的增长逻辑已然失效。2025年伊始，以江苏省委“咄咄逼人”的三连问为标志，杭州正式完成从“电商之都”到“硬科技之城”的战略转型。随着科技界“杭州六小龙（DeepSeek、宇树科技、云深处、强脑科技、群核科技、游戏科学）”概念的横空出世，预计以“杭州模式”为代表的“育商”将会逐步取代传统的“招商”。在这过程中，杭州政府做对了什么？
一方面，注重扶持“小公司”，相较于一些城市只热衷于挖龙头企业，杭州反而更注重给予中小微企业充分的成长空间。政策上，2024年，杭州市政府于发布《支持小型微型工业企业上规提质发展若干措施的通知》（杭政办函〔2024〕3号），为首次上规纳统的工业企业设置3年成长培育期，建立专属评价机制，优先保障政策扶持资金、用房用地等，优化减少企业监测监管报表，全面推广行政审批事项“代办代跑”制度，避免“小企业”因繁琐行政事务与过重负担而夭折。
另一方面，善于使用“耐心资本”，科技成果的产业化离不开“耐心资本”的长期陪跑，“杭州六小龙”看似横空出世，其背后离不开风险资本、扶持资金、产业基金等不同类型资本的不断接力。耐心资本具有重视长期投资、关注企业的长期价值和成长潜力等特征，有利于推动企业完成新质化转型。
地方政府可以持续扩大政府母基金规模，支持具备条件的国有企业设立市场化母基金，与优秀投资机构合作，推动基金投早、投小、投硬科技。协调政府引导基金和国资基金做好对耐心资本参与基金的配套出资，支持本地基金管理机构加大合作力度。对投资早期小型科技型企业且持股时间长的社会基金，给予基金管理机构奖励。这种“资本+产业”的培育模式，既让外来投资看到杭州硬科技产业的成长潜力，又通过本土企业的示范效应吸引产业链上下游企业集聚，实现“以培育促招商、以招商强产业”的双向赋能。
当“反内卷”的号角吹响，招商引资的赛场已悄然换了赛道。曾经的优惠政策“独角戏”，正升级为综合实力的“交响乐”。真正的吸引力，藏在产业基金精准浇灌的成长沃土中，融在“贴心管家”润物无声的服务细节中……唯有跳出短期让利的窠臼，筑牢长期发展的基石，方能让招商引资成为经济腾飞的翅膀，托举“十五五”的万千气象。