案例分享

（一）财政重整的条件

财政重整的概念最早源于2016年10月27日由国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号，以下简称“预案”）。该预案是应对地方政府债务风险的重要制度安排，旨在建立健全快速响应、分类施策的应急处置机制，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

根据《预案》，市县政府出现以下情况之一时，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划：

1.一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出的10%；

2.专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%。

此外，即便未达到上述比例，若市县债务应急领导小组认为确有必要，也可决定启动财政重整。

（二）财政重整的措施

财政重整计划主要包括：（1）拓宽财源渠道；（2）优化支出结构；（3）处置政府资产；（4）申请省级救助；（5）加强预算审查；（6）改进财政管理。

按照《预案》要求，实施财政重整的地区，首先得压缩开支，减少建设性支出，通过“紧衣缩食”将节省下来的资金用于还债，其次要处置国有资产，最后才是申请上级政府救助。

（三）财政重整不等于财政破产

财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。

财政重整本质就是“压减非刚性支出、偿债优先”。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。

具体包括“压缩基本建设支出”“压缩政府公用经费”“控制人员福利开支”“清理补助补贴”“调整过高支出标准”“暂停土地收入政策性计提”等六个方面。此外，地方政府可以暂停财税优惠政策，并通过处置政府资产、申请省级救助等方式增加偿债资金来源。

鹤岗，与鸡西、双鸭山、七台河并称“黑龙江四大煤城”，是东北重要的老工业基地，典型的煤炭资源型城市。鹤岗“房价基础，债务不基础”的悖论，既是资源型城市转型求生的缩影，也是地方财政风险的样本。

（一）鹤岗房价“基础”：人口流失与资源枯竭的双重挤压

鹤岗房价之低已成为全国典型案例。2025年9月数据显示，其二手房均价仅为1983元/平方米，部分区域如东山区甚至低至1213元/平方米，新房均价也仅3096元/平方米，远低于全国平均水平。这种“基础款”房价的形成，根源在于结构性矛盾：人口持续外流、资源型经济衰退和土地财政困境。

（二）鹤岗债务“不基础”：财政重整与隐性风险的叠加困境

近年来，鹤岗成为全国首个财政重整的地级市，引发广泛关注。与极低房价形成鲜明对比的是，鹤岗政府债务规模持续高企，债务风险已触发财政重整机制。

2020年末，鹤岗市地方政府债务余额131.1亿元。2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报显示，鹤岗市全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中公共财政收入23亿元，全口径财政支出157.7亿元。

从财政收支结构看，鹤岗全口径财政收入不足40亿元，财政自给率（收入覆盖支出比例）尚不足25%，其余近75%的支出需依赖上级财政转移支付才能填补。这意味着，尽管鹤岗的政府债务规模相较于国内许多地区实属“小巫见大巫”，但其自身的债务偿还能力却几乎为零。

2021年鹤岗成为全国首个实施财政重整的地级市，核心措施包括暂停公务员招聘、压减非必要支出、处置政府资产等。

截至2024年底，鹤岗市全口径政府债务余额为229.65亿元，较2023年增长5.7%，其中市本级债务余额169.62亿元，占全市债务总额的73.8%。这一数据反映出鹤岗债务规模仍在持续扩张，但增速较往年有所放缓（2023年债务增速为12.3%）。

鹤岗市财政重整的核心症结在于其内生增长动力的持续衰竭。作为典型的资源型城市，鹤岗长期以来依赖煤炭产业，在经济转型与产业结构升级的宏观背景下未能实现有效突破，导致传统动能衰退、新动能培育不足，经济运行陷入停滞甚至瘫痪状态，无法依靠自身“造血”缓解财政压力。

2021年以来，鹤岗围绕“开源”和“节流”，主要通过以下方式推进财政重整：

（一）全力推动产业结构转型与造血机制重建

积极争取国家资源枯竭型城市转移支付支持，培育非煤产业，布局绿色能源、生态农业、跨境商贸等新业态，增强经济内生动力和税收基础。

（二）实施全面预算紧缩与支出结构优化

严格压缩一般性支出和“三公”经费，大幅削减非急需非刚性项目。优化公共服务供给结构，提高财政资金使用绩效，集中财力用于保基本民生、保工资、保运转等必支领域。

（三）强化国有资产整合与闲置资源盘活

推进政府持有的经营性资产、股权以及闲置土地、房产等资源的处置变现，建立国有资本收益补充社保和财政的长期机制。

（四）规范地方政府债务管理

分类化解存量债务，通过置换、重组、市场化偿还等方式减轻付息压力，严格控制新增债务，建立风险预警和长效监管机制。

（五）向上争取政策与资金支持

在自身努力基础上，积极申请省级临时救助和中央财政转移支付，弥补基本财力缺口，避免发生系统性风险。

财政重整不仅是财政收支的技术性调整，更是倒逼地方政府加快转型、改善治理的重要契机。鹤岗能否借此实现真正意义上的财政和城市再生，仍取决于其改革决心与行动效能。

为避免成为下一个需启动财政重整的“鹤岗”，各地应增强忧患意识，坚持底线思维，多措并举提升财政可持续性和抗风险能力，切实防范化解财政运行风险。

一要推动产业转型，培育可持续财源。坚决摆脱对传统单一资源或产业的路径依赖，积极谋划布局新兴产业，推动经济结构优化升级。着力改善营商环境，激发市场主体活力，构建多元支撑、抗风险能力强的现代财源体系，从根本上增强财政“造血”功能。

二要强化预算管理，落实过紧日子要求。坚持量入为出、精打细算，全面实施预算绩效管理，坚决压减非急需、非刚性支出，取消低效无效支出。严格规范津贴补贴政策，合理控制编外人员规模，优化财政支出结构，将有限财力用于保障基本民生和重点领域，切实提升财政资金使用效益。

三要规范政府举债，严防债务风险。依法依规实施政府融资行为，坚决遏制新增隐性债务。建立健全跨部门联合监管机制，对债务规模、结构和风险情况进行动态监测和预警。积极通过置换、重组等方式化解存量债务，稳妥降低债务利息负担，守住不发生系统性风险的底线。

四要依法组织收入，杜绝乱罚款乱摊派。严格遵守税收和非税收入征管法律法规，不得向下级单位或市场主体下达不合理的收入考核指标。严禁为弥补收支缺口而采取运动式执法、集中清缴等违规方式增收，营造公平透明、法治规范的营商环境。

五要主动争取支持，加强上下协同。在立足自身努力、挖掘内部潜力的基础上，积极向上反映实际困难，依法合规申请转移支付和专项扶持资金。主动加强与上级财政部门的沟通汇报，用足用好政策资源，但须摒弃“等靠要”思想，真正做到上下联动、合力解难。

各地应汲取鹤岗等地的教训，早预警、早应对，通过深化改革、强化管理、优化结构，全面提升财政运行质量和可持续发展能力，坚决避免陷入财政重整的被动局面。