本专题围绕城投转型为产投进程中，开展产业投资业务的问题、策略和方法，将产业投资业务管理总结为透视篇、解构篇和策略篇，为各地城投开展产业投资业务提供参考。
本文立足国企改革逻辑与城投产业化转型实践，将产业投资业务的管理困境具象化为“安全感”缺失，系统剖析决策无据、风控缺位、运营粗放等共性问题，深入挖掘政策约束强化与管理能力滞后的矛盾内核。
随着上交所3号指引、35号文、126号文落地及“335指标”常态化监管，传统政府信用融资模式失效，城投产业化转型迫在眉睫。作为产业化转型的关键手段，城投开展产业投资业务正面临传统粗放管理模式的挑战：政策监管收紧如“峭壁”、收益波动似“迷雾”、风险敞口若“暗礁”，催生强烈的“不安全感”。追根溯源，其本质是投资管理体系与外部环境、发展要求的系统性脱节，暴露战略定位模糊、风控体系薄弱、价值管理缺失等深层问题。随着上交所《公司债券发行上市审核规则适用指引第3号》（以下简称“3号指引”）的出台，城投行业或将面临更为严格的融资限制，面对融资收紧和资金成本攀升双重压力，城投投资就像“带着镣铐跳舞”，每步决策都充满顾虑，而“要不要投”这关键的第一步，成为横亘在城投面前最直接、最棘手的难题。具体来说，心中揣着三本“难念的经”：第一本，借钱太贵，小生意看不上，大生意怕赔本。高企的融资成本压缩了利润空间，使得收益微薄的小项目难以覆盖资金成本，即便风险较低，城投也不愿将有限的资金投入其中。新兴产业领域同样让人望而却步，新能源、数字经济虽然前景广阔，但投资周期长，风险高且不确定性因素多。一旦市场环境发生变化或政策调整，就可能面临亏损风险。某城投员工无奈地表示：“如今不是我们挑项目，而是项目挑我们，风险高的不敢碰，宁可错过也不能错投。”第二本，政策多变，新方向看不清，老路子走不通。3号指引的出台只是政策变动的一个缩影，在当前复杂多变的政策环境下，城投难以精准把握未来投资方向。新兴领域看似前景广阔，但缺乏成熟经验和清晰的政策支持，贸然进入可能面临诸多未知风险；而传统的城投投资项目，如基础设施建设等，随着地方政府债务管控加强，融资难度加大，过去依靠大规模举债搞建设的老路子已难以持续，城投陷入了迷茫的境地。第三本，考核严苛，保业绩怕激进，防风险怕无为。城投作为地方重要的投资主体，既要承担推动地方经济发展的重任，又面临着严格的业绩考核。在融资收紧的背景下，若采取激进的投资策略，虽然有可能实现业绩增长，但也将面临巨大的资金和债务风险；而过于保守地防范风险，可能导致投资停滞，无法满足地方发展需求，同样难以通过考核。这种两难局面让城投在投资决策时如履薄冰，迟迟无法迈出关键一步。当城投跨过“要不要投”的决策门槛，紧接着便要直面“可不可行？”的现实拷问，这种“不安全感”实际上是对产业投资行为本身的深层焦虑，可拆解为三个维度：第一，对投资方向的不确定。除政治性投资项目，城投对公司投资项目方向的选择倾向于在已知且深耕的行业，这种稳健型投资策略虽在风险管控与收益稳定性层面构建了防御壁垒。但在新一轮科技革命和产业变革加速演进背景下，新兴产业与未来产业所展现的战略价值与增长潜能，使城投也蠢蠢欲动，为抢占政策红利窗口期，城投纷纷试图布局智慧城市、绿色基建、低空经济等新赛道。然而，受区域产业基础薄弱、专业人才短缺、技术适配性不足等现实条件制约，城投在具体项目落地时，往往难以精准找到同时满足政策合规、经济可行、技术适配的投资方向。第二，对投资金额的不确定。国有企业实行严格的全面预算管理制度，为城投投资套上了“资金紧箍咒”。城投在确定投资金额时，需在战略发展需求与资金使用效率间寻找平衡点，既要避免资金过度沉淀导致使用效率低下，又要防止盲目扩张引发债务风险，确保国有资产增值。第三，对投资方式的不确定。投资方式可以采用直接投资（股权投资/项目投资）、产业基金投资（母基金/合伙投资）、并购重组投资或PPP模式等，以股权投资和项目投资为例，城投面临四重决策困境：一是模式之困，增资扩股、股权收购、新设公司等股权投资形式各有利弊，风险与收益并存。增资扩股虽能增强企业资金实力，但可能稀释原有股东股权；股权收购可快速获取优质资产，却面临估值风险与整合难题，城投容易陷入“选择困难”。二是占比之惑，控股企业和参股企业差异化在监管要求、决策权限、收益分配等方面存在显著差异，控股虽能掌握企业主导权，但需承担更多经营风险；参股相对灵活，但可能缺乏话语权，城投在确定股权投资占比时左右为难。三是对象之虑，在选择合作对象时，尤其是与私企合作，城投面临准入门槛不明确的问题。合作对象的经营稳定性、信用状况、管理规范程度等，都需要细致评估，但由于缺乏统一、明确的筛选标准，增加了合作决策的不确定性。四是权责之难，不同合作模式下，城投作为产业投资主体的权责划分与管理模式差异巨大。如何界定各方权利义务，确保项目运营中的有效管理与风险控制，是城投在投资方式选择中必须解决的关键问题。合规性审查，是城投投资决策绕不开的关键关卡，“合不合规？”主要涉及投资内部决策程序合规与符合监管要求两大核心层面，任何偏差都可能引发合规风险。城投在合规审查的重重关卡前，“不安全感”如同无形的枷锁，束缚着投资决策的每个环节。在内部决策程序层面，城投常陷入权责失序的困局。治理架构虽参照现代公司制搭建党委会、董事会等多层决策主体，但实际操作中，为规避审计风险形成了“集体决策依赖症”。从项目立项到合同签订，各治理主体会议轮番召开，看似层层把关，实则因职责边界模糊导致决策效率严重损耗。同时，“重复决策”成为常态，同一个项目为了“流程完整”，每一笔采购都要“再决策一次”，每一个合同都要“再审批一次”，导致决策链条冗长。在符合监管要求层面，城投则面临着政策解读与执行的双重压力。面对动态调整的监管政策，城投常陷入“政策滞后焦虑”，例如土地储备新规出台后，部分城投因未能及时调整融资模式，导致项目备案受阻；隐性债务监管升级后，部分存量项目因融资结构不合规被迫整改。此外，监管要求的复杂性加剧了城投的执行困境，面对事前审批、事后备案的边界划分，以及不同监管部门对材料完整性、技术规范的差异化要求，城投难以在不同监管场景下应对自如。当城投缺乏清晰战略指引时，投资决策如同在茫茫大海中航行却没有指南针，难以准确判断投资方向。主要体现在以下几个方面：首先，较易错失政策性机遇，宏观经济形势和政策走向是城投企业投资决策的重要风向标。战略规划缺位时，或者错失布局新兴产业的最佳时机；或者贸然进入新领域，因政策支持不足、技术和市场不成熟等问题导致投资失败。其次，忽视区域资源适配性，每个地区都有其独特的资源优势和发展需求，但战略规划缺失时，城投往往忽视对区域资源禀赋的分析，无法挖掘区域内潜在的产业发展机会。再次，业务较易碎片化布局，战略规划的缺失致使城投企业在业务拓展中呈现盲目性与随意性，项目间缺乏逻辑关联与协同效应。这种无序投资不仅分散企业资源，更难以形成核心竞争力，导致投资方向愈发模糊。最后，较易被动应对市场变革，在竞争激烈、技术快速迭代的市场环境下，缺乏战略规划的城投企业无法提前布局，只能在危机出现后仓促调整投资策略，陷入频繁转向的恶性循环，进一步加剧投资决策的不确定性与混沌感。部分城投在进行投资项目可行性研究时，存在重形式轻实质的问题。一方面，数据收集与分析缺乏严谨性，过度依赖二手数据资源库或专家主观研判，缺乏对项目现场的系统性勘察与深度调研。以文旅类投资项目评估为例，部分城投仅参照区域平均游客流量统计数据，未能充分考量项目所在地的旅游资源禀赋差异、交通基础设施配套水平等核心变量，导致市场需求预测与实际运营存在较大偏差。另一方面，对项目的经济测算不够科学，忽视运营成本、资金回笼周期等关键要素，使得投资回报率的计算脱离实际，无法为决策提供可靠依据。在调查程序上，部分城投常简化流程、压缩周期，导致关键环节缺失。这种操作模式本质上是对风险识别机制的破坏，使得尽职调查沦为形式化的流程走账，将投资决策建立在“沙堆”之上。此外，专业深度的缺失更使尽职调查沦为“纸面文章”。面对新能源、数字经济等新兴领域投资，多数城投企业缺乏复合型专业团队，无法对技术壁垒、市场前景、政策适配性进行深度研判。同时，尽职调查结果应用环节的失效，进一步消解了其风险防控价值。部分城投将调查报告束之高阁，管理层决策过程中，政绩考核导向与外部关系因素对专业研判形成替代效应，导致报告揭示的风险要素未被纳入决策依据。这种从调查到决策的脱节，使尽职调查丧失风险预警功能，让城投投资在暗流涌动中裸泳前行。在与外部企业合作投资时，部分城投对合作方的审查存在明显漏洞。资质审核不够细致，仅停留在营业执照、资质证书等基础文件的程序性核验，缺乏对合作方核心经营能力、真实财务状况及信用履历的穿透式审查。部分合作方通过财务数据造假、债务信息隐瞒等手段规避监管，城投却未能及时察觉，为合作埋下隐患。此外，对合作方的管理能力和团队水平评估不足，在项目实施过程中，因合作方管理不善导致项目进度滞后、成本超支等问题频发，严重影响投资收益和公司声誉。城投普遍存在“重投资、轻管理”的倾向，投后管理机制形同虚设。一方面，缺乏对被投企业的常态化跟踪机制，未能建立涵盖财务数据、业务进展、市场动态的实时监测体系，导致无法及时发现企业经营困境。另一方面，对被投企业的治理介入不足，即便作为控股股东，也难以深度参与企业战略规划、团队管理等核心事务，无法有效引导企业实现预期发展目标，使投资收益难以保障。资源整合能力不足进一步制约了投资价值的释放。部分城投缺乏系统化的资源协同机制，无法将自身在政策、资金、渠道等方面的优势与被投企业的技术、市场能力有机结合。以智慧城市建设项目为例，城投虽背靠地方政府资源，但在实际运营中未能有效统筹被投科技企业的研发资源，导致项目落地后难以形成完整的解决方案，与市场实际需求存在脱节，致使项目收益低于预期。
从行业实践来看，多数城投尚未建立科学的投资退出规划，对退出时机、方式缺乏前瞻性布局。当被投企业出现经营不善、行业趋势逆转等情况时，因缺乏清晰的退出路径，只能被动持有不良资产，导致资金长期沉淀，流动性风险加剧。尤其在投资某些新兴产业项目时，由于未提前规划股权回购、并购退出等机制，在行业竞争加剧、技术迭代失败后，城投无法及时止损，造成国有资产流失，严重削弱产业投资的风险可控性与可持续发展能力。多数城投的风险管理呈现碎片化特征，尚未构建起覆盖投资全生命周期的闭环体系。在风险识别环节，缺乏统一的风险分类标准与动态监测指标库，对市场风险、信用风险、操作风险等未能进行系统性梳理，导致部分潜在风险长期处于“隐形”状态。在风险评估阶段，风险识别不够全面，往往只关注政策、市场等显性风险，而忽视法律纠纷、技术迭代等隐性风险。例如在投资新兴科技项目时，未能充分预见知识产权纠纷和技术更新换代带来的风险，导致项目后期陷入困境。同时，风险评估方法单一，多采用粗放型的“高、中、低”三级风险定性评估方式，缺乏定量评估模型，难以准确衡量风险的大小和发生概率。在风险应对环节，部分城投应急预案缺乏实操性，跨部门协同机制尚未建立，致使风险事件发生时，难以形成高效有序的应急响应体系。数字化转型浪潮下，多数城投的风险管理仍沿用传统人工管理范式，与大数据、人工智能等先进技术脱节。一方面，风险信息系统建设滞后，业务数据呈碎片化分布于财务核算、项目管理、市场监测等多个独立系统，无法实现互联互通与深度挖掘，难以形成全面的风险画像，无法通过关联分析预判各个风险间的叠加效应。另一方面，智能风控模型及算法应用处于起步阶段，对市场动态数据、行业宏观数据的实时采集、处理和分析能力薄弱，难以建立有效的风险预警机制。特别是在新兴产业投资领域，因缺乏智能化监测手段，无法对技术迭代、政策调整等风险要素进行动态跟踪与量化评估，致使风险识别存在显著滞后性，往往在风险事件形成较大影响后才被动响应。风险管理尚未融入城投的日常运营与员工思维，“重业务、轻风控”的现象普遍存在。在治理层面，城投管理层战略决策中普遍存在风险管理权重配置不足的问题，资源倾斜过度聚焦于项目开发与经营业绩增长，致使风险管理制度形同虚设。在执行层面，基层员工风险防控意识淡薄，业务操作中存在显著的流程简化倾向，风险识别与评估环节常因效率优先原则被选择性弱化。以合同管理流程为例，业务人员因急于促成合作，未严格审核合同条款中的风险责任划分，容易为后续履约纠纷埋下隐患。此外，部分城投内部缺乏常态化的风险管理培训与宣导，员工对风险识别、应对的方法与工具掌握不足，难以形成全员参与的风险管理文化，使得风险管理机制在执行过程中大打折扣。城投投资团队普遍存在人才结构单一化问题，传统基建领域人才占比过高，而新兴产业、金融投资、风险管理等领域专业人才严重匮乏。以新能源产业投资为例，现有团队成员知识体系多集中于工程管理与财务分析方向，缺乏熟悉光伏、储能技术原理、产业链上下游布局以及行业政策的复合型人才，导致在项目评估时难以准确把握技术可行性与市场前景。
同时，跨学科、跨领域的综合型人才更是凤毛麟角，面对数字经济、智能制造等融合型产业投资项目，团队无法从技术、市场、政策等多维度进行深度分析，只能依赖外部顾问，增加了决策成本与信息不对称风险。现有投资团队成员专业能力难以匹配产业投资的复杂需求。在行业研究方面，对产业演进趋势、市场竞争格局的分析多停留在表面，缺乏深度调研与数据支撑，无法精准预判行业发展方向。例如在财务分析与估值领域，部分成员仍采用传统的静态估值方法，难以应对新兴企业轻资产、高成长的特性，造成资产估值失真。
此外，团队行业知识更新速度缓慢，面对快速变化的市场环境与技术变革，团队成员未能及时学习掌握新政策、新技术、新模式，专业能力逐渐与市场需求脱节。部分城投现有的激励机制难以激发投资团队的积极性与创造力。薪酬体系缺乏市场竞争力，固定薪资占比过高，与项目收益挂钩的绩效奖励不足，导致团队成员缺乏主动挖掘优质项目、提升投资收益的动力。晋升通道不畅通，论资排辈现象普遍存在，年轻优秀人才难以脱颖而出，限制了团队的创新活力。对投资失误的责任追究过于严苛，而对成功项目的奖励相对不足，使得团队成员在投资决策时过度保守，错失许多具有潜力的投资机会。这种不合理的激励机制，不仅难以吸引外部优秀人才，还导致内部人才流失严重，进一步削弱了投资团队的专业性与战斗力。即将更新，敬请期待！
城投变产投透视篇：产业投资管理的全景图谱
城投变产投策略篇：强化产业投资业务稳健性与安全性“五步走”
